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淡定的坚定着前行

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发表于 2016-10-21 18:58:07 | 显示全部楼层 |阅读模式

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管理(management),定义为,一个协调工作活动的过程,以便能够有效率和有效果地同别人一起或通过别人实现组织的目标。
(1) 过程——代表了一些进行中的、有管理者参与的职能或活动。
(2) 协调其他人的工作——区分了管理岗位和非管理岗位。
(3)有效率(efficiency)和有效果(effectiveness)地完成组织的工作活动
   效率(efficiency),效率是关于做事的方式,“正确地做事”,指尽可能少的投入获得尽可能多的产出,即不浪费资源;
   效果(effectiveness),涉及结果,“做正确的事”,即所从事的工作和活动有助于组织达到其目标。
   管理不能只关注达到和实现组织目标,还要尽可能有效率地完成工作。在成功的组织中高效率和高效果是相辅相成的。
为什么要学习管理?
第一、管理的普遍性
(1)我们可以说,对于所有的组织,管理都是必要的。
(2)由于管理是所有组织的普遍需要,因此,我们从切身利益出发,要求组织改进它的管理方式。
为什么?
因为我们生活中的每一天都在与不同的组织打交道。
(3)管理你的职业生涯。
尽量多学一点管理知识,培养你的管理技能,不要局限你的职业选择,准备好进入新的领域,要不了多久,你就会成为管理者。
第二、工作的现实


第一章 绪论
一、变革的时代
(一)引言
   自从20世纪80年代中期以来,许多发达国家公共部门的管理发生了变革。曾经支配20世纪绝大部分时期的传统的公共行政模式,已经转变为弹性的、以市场为基础的新公共管理模式。
    这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格上的细微变化,而且是在政府的社会角色以及政府与公民的关系方面所进行的变革。
传统的公共行政已经从理论上和实践上受到质疑,而新公共管理模式的应用则意味着在公共部门中出现了一种全新的范式.
    这种新的范式对那些曾被认为是传统公共行政基石的基本原理提出了直接的挑战。
(1)官僚制。政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织——德国社会学家马克斯﹒韦伯在对官僚制的经典分析中对此做了非常明确的阐述。虽然在企业和其他机构中也应用这些原则,但它们在公共部门中贯彻得更彻底、更持久。
(2)存在一个最佳的工作方式,并且在综合性工作手册中规定工作程序以供行政人员遵循。严格遵守这些科学管理原则,可以提供组织运作的最佳方式。
(3)通过官僚制组织提供服务,一旦政府介入到某一政策领域,它也可以通过官僚制组织成为商品和服务的提供者。
(4)行政人员普遍信奉政治与行政二分法,即政治问题与行政问题分离。行政仅仅是执行命令的工具,而政策或战略问题则属于政治领导人的领域。
(5)认为激励个体公务员的力量是公共利益,因为服务于公众是大公无私的。
(6)公共行政是一种特殊的活动形式,因此,它需要一支中立的、无个性的、终身任职的,且能够为任何政治领导人提供同样服务的职业官僚队伍。
(7)从字面意义上讲,公共服务领域的任务确实是行政性的,也就是说,执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。
这七个看似真理的原理现在已经受到了挑战。
(1)官僚制确实“业绩彪炳”,但它并非在所有的场合都运作良好,它已经产生某些消极性后果。
(2)试图寻求一种最佳的工作方式是非常困难的,且容易造成组织运作的僵化。而私营部门首创的弹性管理制度正在被政府部门采用。
(3)官僚制组织并不是提供公共物品与服务的唯一方式,政府可以通过补助金、管制或合同形式间接地进行运作,而不是作为直接的提供者。
  (4)实际上,政治与行政问题长期交织在一起,但是这种现象对管理结构的影响直到最近才显露出来。而一旦官僚制的运作与社会相分离,公众就会要求制定更有效的责任机制。
(5)尽管公务员可能会受到公共利益的激励,但是,不容否认的是,他们本身又是政治活动的参与者。一般认为,他们并不是纯粹的、大公无私的,而是为自己的晋升或所在机构而工作。
(6)公共服务领域所具有的特殊就业条件已急剧减弱,尤其是在私营部门发生了许多变化的情况下,终身任职已经十分罕见。
(7)公共部门中的任务目前被认为更具有管理性,它要求人们对实现结果负有责任,而不是被看作“行政性”的,且公务员的任务也不仅仅是执行指令。
(二)一种新方法的出现
(三)公共行政与公共管理
《牛津英语词典》对行政一词的解释是:一种行政的活动,这种活动又被解释为处理事务、指导或监督执行、运用或引导;
管理,则被定义为通过自己的行动引导、控制事务的过程,照料或看管。
《韦伯斯特词典》对行政一词的解释与《牛津英语词典》大同小异,但对管理做了更全面的解释“管理的行动或艺术”、“引导或监督商业一类的事务,特别是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制等执行功能,以对结果负责”、“为达到目的而明智地使用各种手段”。
从词典的解释来看,两者的区别在于:行政是为……服务,管理则是控制或获得结果。       学科专业词典和教科书对两者的解释更为详尽,其差别也更明显。
威尔逊和古德诺等人将行政看做“政策和法律的推行”,其内涵有“与保持记录相关的活动,文件工作”和“与应用由他人所决定的规则、程序和政策相关的活动”。
管理,则被界定为“保证大量的活动得以进行,以完成预定任务的执行过程或活动,特别是创造和维持各种条件,以便通过一群人的共同努力来完成既定目标的执行过程和活动”。
另一种管理的定义为:“一种履行某种功能,使人力、物力和资源得到有效配置,以达到目标的活动。”由此可见,行政本质上包含着遵从指示和服务的含义,而管理首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。
我国的学者往往从组织实体或管理主体的角度,即以国家、政府等政治组织,还是工商企业组织的不同来区分两者。
行政一般被当做国家或政府的活动,政务的推行或与公共事务相关的活动。
管理一般被当做与工商企业组织相关的活动,即与计划、决策、指挥、协调、控制一类相关的功能活动。
公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动,行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律,关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动,主要关系机构和人员、办公室的管理.
尽管管理的确也包括了行政的许多内涵,但有以最低成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。因此,公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动,它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向,而更多地是关注取得结果和对结果的获得负责。公共行政转变为公共管理意味着在理论上与职能上发生重大的变革。两者之间并没有从属关系,它们应被看作是两个相互竞争的范式。
二、公共管理学的视角
公共管理学可以一般定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究,或定义为对公共组织如何有效地提供公共产品的研究。它是由传统的公共行政学进一步扩展而形成的,其主要部分或核心仍然是对政府管理活动的研究。
(一)公共产品理论
1、公共产品的基本内涵
公共产品(public goods),一般和私人产品(private goods)相对而言的。也称公共商品、公共物品、公共品,准确地说,就是满足社会公共消费需要的物品或劳动。
美国经济学家萨缪尔森,于1945年提出了被世界所公认的确认公共产品的两个标准:非排他性(nonexclusive), 和非竞争性(nonrival)。
第一、非排他性
公共产品的非排他性,也称消费上的非排斥性,有几层含义:
(1)一层含义:无法排斥——是指一个人在消费这类产品时,无法排斥其他人也同时消费这类产品。
(2)二层含义:无法拒绝——即使你不愿意消费这一产品,你也无法拒绝。
(3)三层含义:不经济——虽然有些产品在技术上也可以排斥其他人消费,但这样做是不经济的。
(4)四层含义:与公众利益相违背——虽然私人可以出资建设,但如果由此带来高额的收费又影响到了公众的利益,因而或者由政府投资建设,或者必须将此作为公共产品进行必要的政府管理。
    公共产品的非排他性根本原因——是收益的外溢性,或称收益的外部性,即它具有外部的收益。
小结:
非排他性使一个产品既不能被个人所排斥,也不能被个人所拒绝,具有极大的外部收益,是一种人人都有权使用,人人都获益的产品。
非他性决定了公共产品不适合由个人、家庭或者企业,而只能由政府或其他非政府的公共组织来进行经营和管理。
第二、非竞争性。
一旦公共产品被提供,增加一个人的消费,不会减少其他任何消费者的受益;也不会增加社会成本,其新增消费者使用该产品的边际成本为零。
公共产品具有非竞争性原因——是公共产品的消费具有可分割性,每个公共产品的消费者消费的仅仅是其中的某一单元,不是消费整个产品,因而它不会同其他消费者的利益冲突。
有几点值得注意的地方:
第一,即使每个人消费该产品的数量都一样,也不必要求所有的人对这种消费的评价都相同。
第二、对公共产品的划分不是绝对的,要取决于市场和技术条件。
第三,在以上定义的前提下,私人产品也不一定完全由私人部门来提供;公共产品也并不一定是由公共部门来提供的——即由政府提供竞争性的产品。
第四,公共部门要提供某种产品也并不一定意味着必须由公共部门来生产该产品。
2、公共产品的特点
基本特征——非排他性与非竞争性,也是公共产品的定义性特征。
其他特征:
第一、生产具有不可分性。即它要么向集体内所有的人提供,要么不向任何人提供。
    第二、规模效益大。规模经济往往是公共产品产生的一个重要的原因。
第三、初始投资特别大。
第四、生产具有自然垄断性。
第五、对消费者收费不易。
第六、 消费具有社会文化价值。
3、公共产品的分类
公共产品一般分为纯公共产品和准公共产品。
纯公共产品,是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品;
准公共产品,是 界于纯公共产品和私人产品之间的公共产品,具备上述两个特点中的一个,另一个不具备或不完全具备,或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。
俱乐部产品
它的特点是在消费上具有非竞争性,但是却可以轻易地做到排他。
正是由于消费这些产品的使用者数目总是一定的,而这在人们的印象中是和俱乐部的产品消费一样,所以形象地称之为俱乐部产品。
这种产品:
第一,当消费成员超过一定的数目时就会发生拥挤现象,从而破坏了其非竞争性特征,所以必须限制其使用者数目,也正是在这个意义上,人们认为“一项俱乐部产品是可以排除其他人消费的一种拥挤性质的公共产品”。
第二,由于该产品具有排他性,因此可以采取措施限制使用者数目。
公共资源
它的特点是在消费上具有竞争性,但是却无法有效地排他,也就是说,对于这种产品,不付费者不能被排除在消费之外,
将这些产品归入准公共产品的原因在于:
第一,与纯公共产品一样,共同资源的总量既定,具有向任何人开放的非排他性。这就意味着在共同资源的消费中也会出现不合作的问题,即由于每个参与者个体按照自己的理性行事,却导致了集体的非理性。在纯公共产品那里,将导致其提供的不足,而在公共资源的例子里,将导致过多地提供公共劣等品(public bads)。所有这些所显示的是与私人产品不同的特征,而和公共产品相似。
第二,公共资源的竞争性意味着个体消费的增加会给其他人带来负的外部效应。也就是说,在对公共资源的消费超过了一定的限度后,也会出现“拥挤”问题。
(二)公共管理的主要内容
公共管理的范围非常广泛,涉及社会中的所有存在的公共利益与公共需求的领域。一般来说,主要内容包括公共问题的确立、公共政策的制定、公共资源的 以及社会发展提供的各种社会服务等。
1、公共问题
2、公共政策
3、公共服务
公共管理就是向公众提供公共产品和服务。
公共管理中不可避免地存在一些需要用强制方式进行管理的内容或事项,但本质仍然是在为社会公众进行服务。
因此,公共管理的立足点在于服务。服务是公共管理的内核和基础
公共管理中的服务,落实到具体,就是建设服务型政府。
所谓服务型政府,是相对于管理型、权力型、命令型政府而言的,它是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架内,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
新公共管理的模式中,社会管理职能变“管理”为“服务”,变全能政府为有限政府,变大政府为小政府。政府掌舵而不是划桨,把竞争机制注入到提供服务中去——“竞争性政府”,“受顾客驱使的政府”,满足顾客的需要,而不是官僚的政治需要。
服务型政府的基本特征是:“小、少、优”。
“小”,即规模小,官员少,运行成本低,也就是马克思所设想的“廉价政府”。
“少”,即管的少。政府的主要作用是弥补市场的不足,对市场无能为力或产生较多负效应的领域起到干预责任。发达国家崇尚“管得最少的政府就是最好的政府”的原则,这对我们不一定使用,但很值得借鉴。
“优”,即创造最优环境,提供最优服务,为社会全体公民提供全面优质的公共产品和服务,尽到为人民服务的主要职责。
      4、公共资源
主要包括自然资源、公共物资、公共信息及人力资源。
    (三)什么是公共管理学?
1、公共管理范式“新”在何处?
(1)拒斥公共行政学和执行研究。
(2)一种乐观的规范研究领域。
(3)以顶层管理者的战略决策为焦点。
     (4)通过案例研究来发展知识。
    2、对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解
(1)将公共管理学等同于公共行政学。
(2)把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科。
(3)将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。
    3、公共管理学的学科特征
4、公共管理学的研究途径和方法

第二讲:传统的公共行政模式与新公共管理
一、传统的公共行政模式
传统模式的特征是:
行政部门处于政治领导人的正式控制之下;
建立在严格的官僚制等级模式基础之上;
由常任的、中立的和无个性特征的官员任职;
只受公共利益激励;
不偏不倚地为任何执政党服务;
不是制定政策,而是仅仅执行政治官员作出的决策。
(一)早期的行政
公共行政发展历史悠久,它与政府的概念同步发展。自从有了政府,就有某种形式的行政。
早期的行政系统都有一个重要的特点。它们是“人格化的”,即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础;而不是“非人格化的”,即以合法性和效忠于组织与国家为基础。
早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。那些想被国家雇佣的人(想在政府任职的人),只要求助于恩赐或裙带关系,依靠朋友或亲戚找工作,或花钱买官。
(二)19世纪的改革
传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。
在1854年,《诺斯科特-特里维廉报告》建议说:“公共服务应由一批经过认真挑选,获准进入其较低等级的年轻人来执行”,他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。该报告建议:取消恩赐制,取而代之的是,在中央考试委员会的监督下,通过公开的竞争考试招募人员;对中央各部门的公职人员进行重组,以分别从事脑力工作与机械工作;通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补教高层次的职位。
《诺斯科特-特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。因此,可以说,通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺斯科特-特里维廉报告》。
传统的行政模式深深地受到美国的美国的伍德罗﹒威尔逊和德国马克斯﹒韦伯的影响。
韦伯创立了官僚理论,其观点是:明确的、专业化的公职人员;根据功绩招募和任命;政治中立,政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。
威尔逊提出的观点认为,政治官员应当负责制定政策,行政部门则应当负责执行政策。两者的思想都来源于这样一种观念:行政应是工具性、技术性的、应远离政治领域。
  (三)韦伯的官僚制理论
韦伯根据理性-法律型权威的思想,确定了现代官僚制体系的六项原则:
(1)固定和法定的管辖范围的原则,一般是通过各种规则——法律或行政规章来加以规定。
(2)公职等级制和权力等级化原则,这意味着一种稳定而有序的上下级制度,在这种制度中,较低职位受到较高职位的监督。
(3)现代公职管理建立在保留书面文件(“档案”)的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员与其各自的物质工具设备和文书档案便构成了一个“机构”……一般说来,官僚制把官方活动看作是与私人生活领域明显不同的事务……公共经费和设备与私人财产分离。   
(4)公职管理,至少是所有专门化的公职管理——这种管理显然是现代的——通常以全面而熟练的训练为先决条件。
(5)当公职得到充分发展的时候,官方活动要求官员完全发挥其工作能力……在从前任何情况中,对国家正规事务的处理情况恰好与此相反,官方事务是作为一种次要的活动而被执行。
(6)公职管理应遵循一般性规定,这些规定或多或少是稳定的、全面的,并且是可学习的。有关这些规定的知识——包括法学、行政管理或企业管理知识在内——代表了官员所具有的一种专门技术性的学问。
韦伯官僚制的第一条原则意味着:权威来自于法律和根据法律制定的规定,没有其他形式的权威应被遵循。
第二条原则是等级制原则。严格的等级制度意味着,理性-法律型权威和权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不是由任何个人来维持的。由于等级制结构意味着任何官员都可以行使整个组织的权威,所以,特定的职能可以授权给较低层次职位的官员。
第三条原则是第二条原则的补充,组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域,它完全是非人格化的。书面文件的保存是必不可少的,因为当类似事件发生时,以前的案例可以成为先例。只有保存档案,才能保持组织运用规定的一致性。
第四条原则是,行政是一种专门化的职业,它并不是任何人都可以从事的,它需要全面的训练。
第五条原则是,官僚制的工作是一种全职的工作,而不像以前那样是一种次要的活动。
最后一条是,公职管理遵循一般性的规定,它是一种可以学习的活动。无论是谁担任某一公职,这些规定都将被以同样的方式予以执行。
与早期公共行政模式相比,韦伯官僚制模式的最主要的差别在于:
运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。官僚制体系其自身运作以及如何满足顾客需要方面都是非人格化的。
早期的行政以私人关系为基础——效忠于某个亲戚、庇护人或政党,而不是效忠于制度本身。
早期的行政模式有时在政治上是较敏感的,因为行政部门较为明显的是政治官员或统治阶级通过任命而支持的一种工具。但是,它也常常是“专制的”,专制行政可能是不公正的,尤其是对那些不能够或不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。
以官僚制原则为基础的、非人格化的体系可以完全消除专制,至少在理想状态下如此。档案的存在、对先例的信奉以及法律基础意味着在同样情况下总会作出相同的决策。这样不仅更有效率,而且公民以及官僚等级制度中的人都知道他们处于什么样的立场。
在各种规定和非人格化的基础上,很自然会形成严格的等级制度。当特定的个体离开组织时,这种制度及其规定会保持不变,同时他也注意到了工作在官僚机构中的人的任期和条件。
公职人员的地位
在韦伯的理论中,个体的公职人员占有很重要的地位。
担任公职被认为是一种职业,需要经过考试和严格的课程培训。与早期的行政形式不同,担任公职并不认为是“赚取金钱或报酬”的来源,也不是“确立对某个人的关系……现代的忠诚献给的是非人格化、职能性的目标”。
按照韦伯的观点,“担任公职就被认为接受了进行忠诚管理的特定义务,以作为对稳定工作的回报”。
韦伯详细说明了公职人员的地位:
(1)与被管理者相比,现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。
(2)纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的,一个由被管理者选举产生的公职人员并不属于这种类型。
(3)通常,公职人员的职位是终身占有的,至少在公共官僚制组织中是如此。
(4)在提供法律保证、不许任意解雇或调动工作的地方,公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式履行特定的公务职责,而不受任何个人因素的影响。
(5)公职人员定期领取货币补偿,包括正常支付固定薪金和通过退休金提供的老年保证金。这些薪金不像工资那样通过工作量来测量,而是根据“地位”而定,即根据职责(“等级”)而定;此外,还有可能参考服务期限的长短。
(6)公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”。他从层级较低、不太重要、薪金较少的职位向较高的职位升迁。
与《诺斯科特-特里维廉报告》一样,韦伯的官僚理论也要求,通过功绩而不是通过选举或恩赐来招募公职人员并终身任职,以获得公正的服务。固定薪金的原则和通过等级结构升迁的前景也是公务员终身任职和全职职业的组成部分。
职能专门化原则意味着提高生产力;
权力等级制和规章制度有助于决策的确定性;
制度的非人格化意味着在相同的情况下可以重复相同的决策。
(四)威尔逊与政治控制
威尔逊在1886年说到:
行政是置身于特定的政治范围之外的。行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定任务,但它不应被允许操纵行政事务……公共行政是公法的详细而系统的执行。普通法的每一次特殊应用都是一种行政行为。
例如,税额评定与征收、对罪犯执行绞刑、邮件的运输与投递、陆军与海军的设备与征兵等,所有这些明显的活动都是行政行为;但是,指导这些活动付诸实现的普通法显然是超出并高于行政的。政府行为的广泛计划不是行政性的,而这些计划的详细执行则是行政性的。
威尔逊认为,政党分赃制的弊病是由于行政问题与政治问题联系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事,那么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担任职务,都有可能产生贪污腐化,也几乎肯定会出现独断专行的决策。
政治领域(制定政策)与行政领域(执行政策)分离可以解决许多政党分赃制的弊病。
传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则,即政治与行政二分法。
二分法使公共行政“呈现为一个自觉的研究领域,在知识和制度上与政治有所不同”。在传统的行政模式中,政治官员和公务员的领域是分离的。
简言之,政治官员应作出决定;而公务员则执行他们的决定。政治性公职应在政治领域中以竞争方式委任;而官僚制公职则在官僚制领域以竞争方式委任。政治官员应依靠其政治能力当选;而官僚制官员则依靠其官僚制能力当选。
这种政治上与职业上路径的分离应通过法律或宪法予以制度化,规定禁止同时任职和交换位置。政治官员应由全体选民或其政治地位相当的人进行评价;官僚制官员则由其政治监督者或其官僚制组织中的同僚进行评价。政治公职应有任期的限制,任期由时常进行的选举决定;官僚制公职没有任期的限制,任期由任职者良好的行为决定。
(五)泰勒与管理
1、科学管理
弗雷德里克﹒泰勒由于系统阐述了科学管理而受到人们的普遍称道。泰勒的理论有两个重要观点:标准化工作,意指发现“一种最佳工作方式”;“实行广泛而严密的控制,为维持所有这些标准提供保证”。
科学管理的内容包括:(1)决定工作标准的时间和动作研究;(2)刺激性工资制度,它是对业已存在的计件工资制的一种修正;(3)改变职能组织
科学管理在20世纪初成为一种福音式的力量。泰勒所追求的是一种根本性的变革,用效率与科学取代了一时心血来潮的决定;而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时,这种变革甚至成为一种社会性变革。      
科学管理原理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰和非人格化是二者的共同特征。
正如贝恩所言:
威尔逊、泰勒和韦伯都致力于提高效率。然而,尽管效率本身是一种价值,但它还有另外的优点。这种效率是非人格化的。通过政治与行政的分离、应用科学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实施这些过程,政府不但能够保证其政策是公平的,而且能够保证政策的执行也是公平的。      
2、人际关系
人际关系理论是常常与科学管理相提并论的另一个理论,尽管在某些方面有所不同,但他与科学管理一样成为公共行政中具有持续影响的传统思想。人际关系学派的根源是社会心理学,关注的焦点更多的是与工作相关的社会因素,而不是把工人看作仅仅对金钱作出反应的机器。      
(六)传统模式存在的问题
自20世纪70年代以来,公共服务在绝大多数发达国家日益遭到人们的非难。问题主要有四点:
(1)政治控制模式既不充分也不合乎逻辑;
(2)“最佳工作方式”的考量存在重重困难;
(3)官僚制理论再也不被广泛地看作是提供韦伯所认为的技术性效率的理论,而且它有一种非民主化的趋势;
(4)右翼人士提出了他们的批评(公共选择批评),他们认为官僚制的整个思想背离了自由,而且与市场相比效率太低。      
1、政治控制问题
政府与行政的关系并不像威尔逊模式所描述的那么简单。政治官员与官僚制官员之间的关系是复杂多变的,这种关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式的、线形逻辑的特征。
正如彼得斯所言,政治与行政是不可能分离的:
行政与政策并非是互不相关的离散现象,她们确实是相互关联的。无论从客观上还是主观上讲,行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。行政体系确实在制定政策,尽管这些政策与立法部门和执行部门所制定的政策所采取的书面和公开颁布形式并不完全相同;而且,行政人员制定的操作规则,比起那些正式公开颁布的规则来说,对个体的实际影响更大。      
政治控制模式的不切实际之处在于,政治与行政必然是相互关联的。公务员的工作需要从本质上被认为是政治性的,尽管不一定是政党政治。某些实际工作者可能仍旧认为他们仅仅是执行政策而不是制定政策,但这是一种“意识形态的主张”,而不是对经验事实的确认。尽管该理论一直被认为不切实际,但它确实为传统的行政模式奠定了重要基础。      
2、“最佳工作方式”问题
传统的模式假定,行政管理存在一种“最佳工作方式”,潜在的思想是,通过传统官僚制理论和科学管理原理可以发现一种解决既定问题的“最佳工作方式”,也就是说,在所有情况下遵循一些简单的“金科玉律”的方法论。
在公共部门,由于要详细规定处理每一个可能想到的突发事件的方法,程序手册变得非常冗长。一旦如此,那么,公职人员的任务就纯粹是行政性的,仅包括手册制定过程的协商和执行几顶程序。除了从手册中找到正确的出处,他不需要太多的思想,也不需要任何创造性。从概念上看,行政人员无须为其行为结果承担责任,“最佳工作方式”的考量容许他们一起逃避责任。      
3、官僚制的问题
职业官僚被其全部存在的物质与思想束缚于其行为之上……在绝大多数情况下,他不过是一部永不停转的大机器上的一个小齿轮,并被规定只能按照一个基本固定的路线行进。每一个官僚被委以特定的任务,在通常情况下,除了最上层的官僚外,没有人能令这部机器开始或停止运作。由此,官僚个人融合进官僚集体,这些官僚又整合为官僚机器。这些官僚在看待如何延续机器功能和如何维护社会权威方面具有利益上的一直性。      
人们不再认为官僚制特别有效的原因主要有两点。
首先,韦伯官僚制原则总是存在一些极端的解释,尤其是在人事制度中,这使得官僚制的僵化、形式主义较韦伯所设想的有过之而无不及,但其精英主义特征又远不能达到韦伯所设想的程度,这就导致了该体系效率的降低。
其次,新的组织行为理论认为,与更具弹性的管理形式相比,官僚制不再有特别高的效率和效能。人们越来越多地认为,严格的等级制结构造成成本与收益相抵,而且还可能窒息组织的创造性与创新性。      
狭隘的求同现象,对个人进取心与创造性的限制,难以忍受的遵从,称职但并不出色的工作表现,以及平庸的自满情绪。倘若接受现实,那么似乎一切都会很好,而未来则不过是现实的重演……当官僚制走向极端,它的缺陷将会取代其优点。在这种情况下,官僚制组织不是审慎地进行计划,而往往是即兴作出一些决策,执行起来也往往是手忙脚乱,无论是决策还是执行都是未经深思熟虑的草率之举,并且常会造成秩序的混乱。由于工作变成了乏味的例行公事,绩效出色的员工与绩效较差的员工在报酬上体现不出多大差别,其产生的结果不是生产力的提高,而是生产力地降低。      
(七)公共选择的批评
在20世纪的最后20年,受保守的市场经济学家引发的理论争论的影响,各国政府所采取的政策显然是以削减政府规模为目标的。
这些经济学家提出了两项主张:
(1)政府官僚制大大地限制了个人自由,应以“选择”的名义削减其权力。该论点本身引发了缩减政府官僚制范围的要求。“自由优于奴役”,消费者的选择比官僚控制更为可取。
(2)与上述观点相联系,市场经济学家认为传统的官僚制模式不能像市场那样提供一个头等的刺激与报酬结构。因此,官僚制模式显然不如市场过程那样有效率。这种观点导致了公共选择理论的发展,该理论主张,以个人自由和效率为出发点来促进个人选择的最大化。      
公共选择理论在本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的利用。作为公共选择理论核心的“理性人”模式包含如下假定:
(1)人们有多种形式的偏好,并能轻易地对其进行感知、排序和比较。
(2)这些偏好在顺序上是可以变换的,或在逻辑上是一致的。
(3)人们是“最大化者”,他们在决策中总是寻求以尽可能小的成本获取尽可能大的收益。当他们以有效的方式寻求其偏好,并使其净收益最大化时,他们的行为是理性的。以此界定为基础,如果某人以一贯的方式促使其偏好最大化,那么,不管我们有没有充分的信息来判断其偏好是否最优,这个人的行为也是“理性的”。
(4)人们的行为基本上是自利的、关注自我利益的和工具性的,他们根据对其私人福利(或其家庭)的重要性程度来选择行动的方式。      
这些假定可被适用于各种不同的社会背景中。
根据标准的理性行为原则,可以得出如下假定:
官僚们力图使其自身效用最大化,也就是说,官僚们为了自身目的利用等级结构来提升自身的权力、声望、安全性和收入,而并不是推动组织目标的实现。韦伯模式所依赖的是一些本质上不具有利益取向的官僚们,他们受到“服务于国家”等诸如此类高尚信念的激励。根据公共选择理论的行为假定,这类行为动机是不合逻辑的。公共选择的理论家们认为,个人抱负驱使下的产出并不必然符合组织利益的最大化。      
官僚的行为动机千差万别,主要包括:薪水、部门津贴、公共声誉、权力、委任权、部门产出、变革的难易程度以及部门管理的难易程度。在官僚的任期内,除后两项外,其余诸项都是部门整体预算的明确目标……对于单个的官僚来说,即使不考虑其个人的动机,由于信息的有限性以及与他人的冲突等原因,他也不可能按照公共利益行事。这甚至会促使那些最无私的官僚们去选择某些可行性强的、低层次的目标,而这又经常造成某些领域狭隘的专业技能的发展……某个官僚可能不会出于个人动机而追求部门预算的最大化,但内外部环境却常常驱使他这么做。      (八)结论
公共行政的两大理论支柱再也不被认为能够充分地描述政府的现实状况了。
政治控制理论总是问题重重。行政意味着遵从别人的指令行事,这就要求必须具备一种发布和接受指令的有序方式。公共行政理论要求将发布指令者与执行指令者进行明确的分离,这一点从来都是不现实的,尤其是随着公共服务规模与范围的扩张,其现实成分就更少了。
公共行政的另一理论支柱——官僚制理论,也不再被认为是一种特别有效率和效能的组织形态了,官僚制组织也不再被视为组织理论或实践的最新发展。其不足之处,如权力集中、削弱自由、剥夺政治意愿等,可能超越它所具备的优点。尽管新的模式尚未完全确立,但一些趋势已非常明显:更关注结果而非过程,更重视责任而非规避责任,更关心结果而非行政。      
(一)引言
(1)无论该模式采用何种称谓,它都代表了与传统公共行政不同的重大转变,它现在更关注结果的实现与管理者的个人责任。
(2)存在脱离古典官僚制的明确意图,并且欲使组织、人事、任期、条件更具灵活性。
(3)明确规定组织和人事目标,这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量;同样,可以通过对计划方案进行较之于以前更严格、更系统的评估来检验政府是否实现了其计划方案确立的目标。      
(4)资深工作人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作,而不是无党派的或中立的。
(5)政府职能更有可能面临市场的检验,把政府服务的购买者与政府服务的提供者分开,换言之,“把掌舵与划桨”分开。政府介入并不总是意味着政府要通过官僚制手段提供服务。
(6)还存在一种通过民营化和市场检验、签定合同等其他方式减少政府职能的趋势,在某些情况下,这种变化是根本性的。      
公共管理不同于公共行政,足以被称为一种新的范式,未来的公共部门无论是在理论上还是实践上都必然是管理主义取向的。
尽管新模式可能产生某些问题,并造成某些风险,但其利远大于其弊。公共管理并不是指要广泛地、不加鉴别地采用私营部门的方法,它所指的应是发展一种独具特色的公共管理,同时考虑公共部门和私营部门的区别,公务员所完成的工作现在已经是管理性的而非行政性的。      
(二)管理的内涵及一般管理的职能
阿利森“一般管理的职能”模式
战略
1、确定组织的目标与重点(以对外部环境和组织能力的预测为依据)。
2、设计操作计划以实现既定目标。      
管理内部构成要素
3、人员组织与调配:在人员组织方面,管理者确定结构(单位和职位,规定相应的权力和责任)与程序(协调有关活动和采取行动)。在人员调配方面,力求配置符合条件的人从事重要工作。
4、人事指挥与人事管理制度:组织能力主要通过组织成员及其知识和技能表现出来。人事管理制度涉及对组织的人力资本进行招募、选拔、社会化、培训、奖励、惩罚和调离等工作,这些工作构成组织实现其目标的行动能力和对具体的管理方向进行反应的能力。
5、控制绩效:各种信息管理系统——包括操作与资本预算、帐目、报告、统计系统、绩效测量与产品评价,有助于管理部门进行决策和测量目标的实现情况。      
管理外部要素
6、处理与组织的“外部”单位的关系:(它们服从于某些相同的权力机关)大多数主要管理者必须处理与组织内上下左右的其他部门的主要管理者的关系,以实现其部门的目标。
7、处理与独立组织的关系:这些机构来自于政府的其他部门或不同层次以及利益集团和私营企业,它们对组织实现目标的能力具有一定的影响。
8、处理与新闻媒体和公众的关系:组织需要得到新闻媒体和公众的行动支持、赞同或默认。      
(三)管理方法的产生
1968年英国的《富尔顿报告》是一个起点。该报告提出了对公务员管理能力的关注。
该报告指出,政府体系应该开放,各个层级都可雇佣外部人员,僵化的等级制结构由于在许多方面设置了障碍而应被取缔。
《富尔顿报告》在此表达的是一种现代的、以结果为基础的管理观念,该报告在随后部分中指出,公务员的全部管理任务由四个方面构成:
   (1)在政治指导下制定政策;
   (2)创立政策执行的“机构”;
   (3)行政机构的运转;
   (4)对议会和公众负责。      
对公务员的技能和能力有如此清醒的认识源于几个方面的原因:
第一,20世纪70年代第一次石油危机发生,政府税收减少,出现严重的资源短缺,同时,政府又不能减少对公众提供公共服务。对公务员形成更大的压力,要求他们用较少的资金和人员来管理同样的事务,甚至提供更多的服务。
第二,20世纪80年代,英国(1979年)、加拿大(1984年)、新西兰(1984年)、澳大利亚(1983年)都实施了新政,且改革的动力主要来自政治领导而不是公务员本身。
第三,在经济困难时期,政府鼓励企业提高竞争力改进管理,同时,政府也不能让自身的机构毫无变化。
改革几乎已经是世界性的,其重点在于实现结果和对结果承担责任。      
(四)新公共管理改革
新公共管理不像“旧有的”公共管理那样,在公共行政内部实行技术的专业化,其目标在于完全地取代传统的行政模式。新公共管理并不只是对公共部门进行改革,它代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变。
1、一种战略方法
政府把长期计划、战略管理、开发良好方法确定为其施政的目标。这意味着要决定组织的任务,并着手于组织目标的实现,包括组织如何适应环境,在该环境中,组织的优势、缺陷、机会和威胁是什么,通过成本——收益分析,利用技术较好地利用资源。      
2、管理而非行政
公共管理需要专业化的管理,公共组织需要有所作为:政府现在想了解它们做什么,做得怎么样,谁对此负责并为结果承担责任。管理者已介入决策事务,也介入一些严格意义上的政治性事务,如果某些工作出现偏差,还将会付出丢失工作的代价。换言之,他们为实现结果承担责任。
政治领导人越来越多地选择那些有良好管理记录且对工作目标有认同感的管理者。经验丰富的管理者往往被任命为部门或机构的领导。从某种意义上讲,他们也是公众人物,不像先前所通常认为的那样仅仅是公务员。      
3、关注结果
组织必须关注的焦点是结果或产出,而不是投入。
管理主义改革强化了个体绩效和组织绩效。人们期望组织制定绩效指标,并以此对组织实现其预期目标的过程进行测量。绩效测量制度的目的在于测量个体员工的绩效,甚至在一定程度上能够确定在一年中预期可达到的关键性产出,然后,将其与年终取得的实际成绩相比较。
这一制度可以用以根据目标实现情况来奖惩员工,归根结底是在实现目标的进程中能够对员工和机构进行监控并改善其工作。      
4、改善财政管理
财政管理已成为公共管理改革较为成功的方面之一。在这方面,最重要的变化是用绩效和项目预算制度取代原有的线形项目预算和会计制度。
项目预算是根据机构的特定项目来进行资金分配,将所有有关该项目、子项目甚至更低层次项目的成本都罗列出来。包括人员的调配都不再由独立的中央人事部门决定,而是成为项目预算的一部分。从前的线形项目预算制度就控制而言的确是清晰的,但在实践中,政府对项目实际实施方面的信息却所知不多。
考虑到资产价值的变化和一些私营部门的实践,权责会计已经取代了现金会计,同时,对预算所承担的责任也被转移到组织较低的层级。      
5、人员调配的弹性
在美国,自20世纪70年代末期以来,设置高级行政职务已成为平常的事情。高级行政职务设置的目的就在于形成一批高级管理者,这些管理者可以容易地在职位与部门之间转换。高级行政职务更重视政策咨询、一般管理和专业技能而非来自特定职责的经验。
另一方面,在管理的各个层次中,人事管理已经提高了弹性,调配甚至解雇员工变得容易,那些效率低下的员工可以被解雇,避免专断地或受政治动机的影响解雇员工现象。      
6、组织的弹性
组织弹性的一个方面是分化。
这里的“分化”是指设立某些机构为小型政策部门提供服务,从而将较大的部门划分为若干个不同的部分。这种做法肇始于英国撒切尔政府1988年实施的“下一步行动”(Next Steps initiative)。该报告确定的基本模式旨在建立一种在准合同基础上向相关政策部门提供服务的独立机构。      
7、更为激烈的竞争与新合同主义
经济合作与发展组织指出,“通过在公共部门组织内部和公共部门组织、非政府组织之间创造竞争环境,为消费者提供选择”。
大规模的民营化是该过程的一部分。通过签定合同(有时在政府内部进行)提供竞争性的产品与服务有助于降低成本,此外,也能清晰服务与产品的范围。
与竞争密切相关的是“合同主义”,即任何想象的到的政府服务都可以通过签定合同来提供——通过外部的私营部门或志愿者组织,或通过政府内部的其他部门。      
   8、与政治官员的关系
在传统模式中,管理者与政治领导人关系是狭隘的、技术性的,是主人和仆人、发号施令者与执行者的关系。而在公共管理模式下,两者关系较以前更为灵活,也更为紧密。现在的公共管理者也参与政策事务,也参与严格意义上的政治事务,且越来越多地以个人名义对其工作负责。
公共管理者所需具备的技能是如何成为一个官僚化的政治官员,如何与政治官员和外部环境进行互动,从而使自己和组织得以双赢。传统模式试图从本质上即政治化的层次上剥离政治,而公共管理承认政府基本的政治特性,公务员与政治官员共事于可以称为管理的互动过程之中。      
9、与公众的关系
“以顾客为中心”要求对外部群体和个人作出更有效的回应,需要认识到管理者与公众之间的直接责任关系。            
10、重新审视政府的作为
加拿大在20世纪90年代中期对政府干预的理论基础进行了评估。鲍里斯认为,加拿大联邦政府所有规划的理论基础是根据以下六项测试确定的:
1、公共利益测试:这种活动是否仍对社会有所助益?
2、政府角色测试:是否任何政府都应参与这项活动?
3、联邦主义测试:联邦政府是不是参与这种活动的合适层级?另一层级的政府能否做得更好?
4、伙伴关系测试:这种活动是否能够全部或部分地由社会中的其他团体来承担?
5、效率测试:这种活动能否以较低的成本实施?
6、承受能力测试:即使上述测试都满足条件,社会能否为这一规划付费?
对政府所有行为的价值进行持续不断地评估和论证是财政紧缩的后果之一。


第三讲   公共部门的角色与定位:政府、第三部门、公共企业
一、公共部门的特征与功能
(一)公共部门的界定
马斯格雷夫夫妇认为,政府的普遍存在“可能反映出政治与社会意识形态的存在,这种意识形态背离了消费者选择和分权化决策等假定”,并且“市场机制自身并不足以实现所有的经济职能”,离开了政府,市场将无法运转,原因在于:
(1)必须不存在任何自由进入(市场)的障碍,且消费者与生产者都必须具有完全的市场知识,这可能就需要有政府管制和其他措施来保证这些条件的实现。
(2)当竞争由于降低成本而变得无效率时,政府的干预也是必要的。
(3)一般说来,若没有政府提供的法律框架的保护和实施,市场运行所需要的合同性安排和交易行为将无法进行。
(4)……“外部性”的问题产生并导致“市场失灵”,这需要通过公共部门来解决……
(5)社会价值观要求政府对市场体系以及通过继承获得的转移性财产权所产生的收入与财富的分配进行调节。
(6)市场体系……并不必然带来高就业率、物价稳定以及社会所期望的经济增长率。这就需要通过公共政策来确保这些目标的实现。
(7)公共部门与私营部门在评估未来(相对于现在)消费的贴现率方面观点可能活有所不同。
(二)公共部门的特征
1、公共性
公共性是公共部门最根本的特征。简单地说,公共部门的职能是管理公共事务,宗旨是促进公共利益,资金来源和使用具有公共性,输出公共产品和服务,并且以促进社会效益的提高为评价标准。
(1)在职能范围上,公共部门管理公共事务,这是公共部门存在的根本原因。
(2)从目标、宗旨和价值取向来看,公共部门是为了促进公共利益的提高,而并非为了自身获取利益。
(3)从资金来看,公共部门资金来源和使用具有公共性。
(4)从输出方面来看,公共部门提供公共产品。
(5)从评价标准来看,对公共部门工作效果的评价主要看是否创造了社会效益以及程度如何。
2、权威性
3、稳定性
4、合法性
二、政府的角色
政府的“特殊责任”是建立市场有效运作所需的制度设施。这种制度设施至少应包括有效的法律和执行这些法律的机构。如果想要市场有效运作,必须存在得到公认和清晰界定的产权;必须存在有效的竞争,这需要反托拉斯法案;必须对市场抱有信心,这就意味着合同必须被严格执行,反欺诈的法律必须有效,并广泛反映可接受的行为准则。
(一)作为公共政策基础的市场失灵
市场失灵的主要类型有:
1、公共产品
2、外部性
3、自然垄断
4、信息不对称
小结:市场失灵的限度
市场失灵理论可以为政府行为提供某些指导作用,但如果完全将其作为政府该做什么和不该做什么的指南,则在特定情况下可能会产生问题。
一方面,一些市场经济学家,著名的施蒂格勒和弗里德曼不同意市场失灵为政府干预提供合理性的说法,认为这将导致过多的政府干预。施蒂格勒认为,政府对消费者的保护行为是不必要的,其作用不及“买主自行小心”和“竞争的强大推动力”。“公共管制削弱了消费者的市场防御能力,并经常对其施加新的负担,却不能为之提供相应的保护”。
另一方面,也有人认为可利用市场失灵的概念人为地缩减政府活动的范围。但是,市场可能失灵,解决市场失灵的政府行为也同样可能失灵,所以市场失灵的概念为政府干预提供了某些指导,但没有为政府得到“认可”的活动提供完整的答案。
(二)政府工具
1、政府供应
政府通过财政预算提供商品与服务,是政府运行的主体部分。他们提供非市场化的商品或服务。
2、补贴
这实际上供应的一种补充手段,是指政府通过资助私人经济领域的某些个人以生产政府所需的商品或服务。
3、生产
是指政府生产在市场上出售的商品和服务,与供应不同,生产无关乎政府,且使用者必须像使用私营部门提供的商品一样为之付费。
4、管制
是指政府运用国家的强制性权力允许或禁止私人经济领域的某些活动。
(三)政府干预的阶段
1、自由放任的社会
亚当﹒斯密认为,“统治者的责任”,也就是政府的角色应该是:
首先,保护社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责。
其次,尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的不公平对待和压迫的职责,或建立一套严密的司法制度。
最后,建立并维护某种公共事务和公共机构的职责,此种建立和维护从来不是为了任何个人或少数人的利益。因为对于任何个人或少数人而言,收益永远无法补偿其支出,尽管对广大社会而言,其所做的常常要大于其所得的补偿。
    2、福利国家的产生
    3、新古典主义
自20世纪70年代中期以来,政府已日益摆脱扮演了大半个世纪的规模较大、具有绝对集体主义色彩的政府角色。在各级政府、政策咨询部门以及官僚机构的主要部门之间,新古典主义经济学已经占据主导地位,它有时亦被称为经济理性主义。
    该理论包括四个方面的内容:
(1)个体理性假定。
个体被假定具有多多益善的偏好,会理性地追求其目标,这至少从整体意义上而言是如此。个体被假定为自身(经济)利益的最佳决定者。他们应被赋予尽可能多的自由去发展自身战略以实现目标与利益。他们能够决定自己所需的特殊商品和服务的数量,以及愿意为此所付的费用。
(2)精心建构基于上述假定的模型。
基于第一种假定,尤其是运用理性选择和(或)博弈论发展而来的技术,可以构建出较为详尽的经验模型,运用到政治学中则被称为公共选择理论。
(3)市场角色的最大化。
源自上述模型的经济理性主义包含了这样的观点:私人市场是有效且能自我调节的。能够由市场提供的商品或服务就应该由市场来提供。
(4)政府角色的最小化。
政府干预市场的自我调节机制将不可避免地导致低效率。因此,政府的干预应该缩减,这显然是市场力量最大化的必然结果。
4、政府角色的回归
5、政府的基本职能
世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出,“每一个政府的核心使命”包含五种基本的角色:
(1)确立法律基础;
(2)保持一个健康的政策环境,包括保持宏观经济的稳定;
(3)投资于基本的社会服务和社会基础设施;
(4)保护弱势群体;
(5)保护环境。
安德森提出了另一组相对较为使用的政府角色,他探寻了七项被其称为“一般角色”的政府的基本职能。
(1)提供经济基础
政府为现代资本主义体系的正常运转提供必需的制度、规则和安排。这包括对产权的界定与保护,合同的强制执行,为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权提供标准,法律秩序的维护以及关税体系。现代经济社会也是政治社会,没有政治体系为其提供的游戏规则和经济生活的框架,经济体系根本无法运行。合同具有法律约束力是由于法律的存在,而这种法律是由国家制定并最终通过国家强制力予以保证实施的。
(2)提供各种公共物品与服务。
有些有益于整个社会的公共物品对个人而言却很难根据使用的数量而付费。一旦将这些公共物品提供给某一个人,整个社会都可享用它们。这些公共物品包括国防、道路、桥梁、航行救助、洪水控制、下水道清理、交通管理系统以及其他基础设施。许多商品具有应用的广泛性、不可分割性以及非排他性等特征,因而这些商品被称为公共物品。
(3)解决与协调团体冲突。
政府得以存在的一个基本理由是需要解决和缓解社会冲突,以实现正义、秩序和稳定。这包括在经济上保护弱者、抑制强者的行动。政府可以通过制定童工法、最低工资法和劳工补偿计划等,以平等取代剥削。
(4)维持竞争。
竞争在私营部门中并不总能持续进行,这常常需要政府干预以确保企业竞争的真正实现。离开政府的控制,自由企业制度的优越性将无从体现。如果缺乏适度的管制,一些公司将会发展成卡特尔集团,限制其他企业进入该行业,并自行制定商品价格。
(5)保护自然资源。
我们不能仅依赖于竞争性力量来防止资源浪费,保护自然环境不受侵害,以及确保后代的利益不致受损。市场活动对环境的破坏是教科书中外部性和市场失灵的例证。只有政府才能缓解这种对环境的破坏。
(6)确定个人获得商品和服务的最低条件。
市场运行有时会产生某些残酷的或社会难以接受的后果——贫困、失业、营养不良,这种影响是就全体人民而言的。其他一些人则由于疾病、年迈、缺少文化或其他原因而被排除在市场经济之外。人们对政府救助的程度、总体成本以及可能存在社会成本的某些特殊计划等问题常常难以达成一致。
(7)保持经济稳定。
商业性经济周期总是上下波动的,繁荣之后是萧条。而政府则可以通过财政预算、货币政策以及对工资与物价的调控等行为来缓解这种波动。尽管政府行为经常存在缺陷,甚至有时是错误的,但社会依然认为政府应当对国家经济负责,并且社会还普遍对政府抱有期望,认为政府应试图解决任何问题。
三、第三部门的兴起与管理
(一)第三部门及其管理研究的兴起
1、相关概念辨析
第一种是给出法律上的定义。许多国家在法律上对“第三部门”作出了相应的界定,如美国税法501(C)规定,免税组织必须符合三个条件:
一是该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业,或者是为了达到该税法明文规定的其他目的;
二是该机构的净收入不能用于使私人受惠;
三是该机构所从事的主要活动不是为了影响立法,也不能公开选举。
第二种是依据组织的资金来源加以定义。联合国的国家收入统计系统采用的就是这种定义。该系统认为第三部门与其他社会组织的区别在于,它的收入主要不是来自以市场价格出售的商品和服务,而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐款。
综上所述,我们作这样的定义:
第三部门就是指介于政府部门与营利性部门之间,依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业,从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门,其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。
2、第三部门研究的兴起
(1)公共管理学:为“治理”开辟新领域
未来的政府不再是统治的政府,而是治理的政府,这是20世纪90年代以来西方公共行政改革日渐明确的一个方向,也成为与这场改革呼应的(新)公共管理学研究的重要内容。
——治理指出政府,但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者;
——治理指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点;
——治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖;
——治理指行为者网络的自主自治;
——治理认定,办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威,政府可以动用新的工具和技术来控制和指引,而政府的能力和责任均在于此。
    未来“治理”社会的公共管理部门就不仅仅指政府部门,还包括现在已经进入社会公共领域的核心地带而在今后还将承担更多公共责任的第三部门,(当然也包括承担公共事务项目的私人部门);
公共管理的内容将不仅仅指由政府机构负责的公共行政事务,还包括由第三部门占主导地位的社会公益事业以及公共部门与私人部门合作进行的公共项目。
(2)政治学:社群主义兴起
在社群主义者看来,社群是,一个拥有共同的价值、规范和目标的实体,其中每个成员都把共同的目标当作自己的目标。因此,社群主义将集体主义作为方法论,将群体作为分析和解释社会问题的核心范式。
社会历史事件和政治经济制度的原始动因最终被归结为诸如家庭、社区、阶级、国家、民族、团体等社群。
它有两个核心观点:
一是权利以及界定权利的正义原则都必须建立在普遍的善之上;
二是普遍的善在现实社会生活中的物化形式便是公共利益,所以公共利益应优先于个人权利。
具体而言,社群主义认为个人的自由选择能力以及建立在此基础上的各种个人权利都离不开个人所在的社群,个人权利既不能离开群体自发地实现,也不会自动导致公共利益的实现;
反之,只有公共利益的实现才能使个人利益得到充分实现,所以,只有公共利益,而不是个人利益,才是人类的最高价值。
  因为如此,社群主义政治学也被称为“公益政治学”。
社群主义的兴起,为第三部门运动在政治哲学上得到确证提供了思想基础,也为承认其在社会政治生活中的地位提供了理论指导。
(3)社会学:从关注“公民社会”开始
在17-19世纪之间,以国家和社会的分离为基础的近代公民社会概念出现了。这一时期的公民社会理论敏锐地把握住市场化和民主化的世界潮流,将公民社会作为一种特殊的社会结构反对重商主义国家和专制主义国家,强调公民社会具有自我管理、自我调节自己事务的内部能力,无须国家干预。
20世纪80年代以来,面对凯恩斯主义失灵和福利国家出现的危机,公民社会理论再度流行起来并成为当代西方学术研究的一个热门话题。
当代公民社会理论保留了近代公民社会理论中的积极因素,即坚持对必要的国家干预的限制,进一步提出了国家——经济——公民社会三分法。
这其中英国人戈登﹒怀特对公民社会的定义最具代表性,“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿四结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”
(4)经济学:寻找资源配置的第三种选择
正如J﹒格雷戈里﹒迪斯所指出的:越来越多的非营利组织为获得更多的收入正在向商业运作方式靠拢;新的倾向商业的时代精神使营利行为在非营利世界中更容易被接受;非营利组织和领导人都在寻求以商业手段提供社会产品和服务,帮助人们树立自力更生的思想;非营利组织需要解决财务可持续性发展问题的钥匙;非营利组织的资金来源正在向商业化渠道倾斜,面临的竞争也促使其考虑商业性融资。
所有的这一切,都需要经济学的参与,需要将经济学与第三部门的特殊性相结合,共同设计适合第三部门发展的商业运作模式和资本经营策略。
(5)人类学:独特的视角
人类学对第三部门研究具有三个潜在的一般性贡献:
一是揭示——指出现在没有受到足够注意的领域;
二是扩展——展现非西方关于第三部门组织的重要视角;
三是深化——对第三部门及其背景采取鲜明的批判视角。
除此之外,人类学成果还具有以下潜力:对组织活动提供内容翔实的微观解释;揭示组织形式的文化多样性,从小型的非正式组织形式到更大的科层结构;挑战非营利组织研究中的西方偏见;使用丰富的概念描绘和分析组织文化和变革;把研究与共同体和政策层面上的行动联系在一起。
(二)西方第三部门的发展及其作用
1、西方第三部门的崛起
根据美国约翰——霍普金斯非营利组织比较研究中心对全球22个国家的研究表明:
第三部门已经成长为一个1.1万亿美圆的产业,相当于世界第八大经济大国,领先于巴西、俄罗斯、加拿大和西班牙等国;雇佣了近1900万名全职工作人员,相当于各国最大私营企业就业总和的6倍之多,高于这些国家的公用事业、纺织制造业、造纸和印刷业或化学制造业的就业人数,与运输业和通信业的就业人数持平;22个国家中平均占总人口28%的人向第三部门(志愿性)贡献了他们的时间,相当于1060万名全日制职员;如果包括志愿者,这些国家第三部门的就业人口平均占到全非农就业总数的7%,占到服务业就业总数的14%,占到公共部门就业总数的41%。
约翰——霍普金斯非营利组织比较研究中心主任,全球第三部门研究的权威学者莱斯特﹒M﹒萨拉蒙教授对此评价说:
“我们是置身于一场全球性的‘社团革命’之中,历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性”。
    2、西方第三部门崛起的原因
(1)政府改革的需要
政府面临严峻的信任危机、巨大的财政压力和行政压力,积极干预政策无法应对日益复杂的社会情况,原有的社会福利制度遭到质疑,政府服务的不断扩张已经超出了公众支付相应款项的意愿,公共行政方式需要进行根本性变革,政府放权社会成为必然。第三部门是承接政府原有的部分社会职能最理想的单位,得到政府的大力支持。
(2)市场失灵和政府失灵并存并赋予了第三部门新的社会价值
自由资本主义造就的资本垄断局面让人们看到了单纯依靠市场调节社会经济发展的重大缺陷,凯恩斯主义动用政府力量积极干预经济又让人们了解到政府干预也不是万能的。社会资源的有效配置是由不完善的市场和不完善的政府共同完成的,而市场和政府之间存在的空隙需要由第三种力量来填补,这就是第三部门在现代社会发展中的意义,也是第三部门越来越受到政府重视的原因所在。
(3)第三部门从传统的慈善、公益领域转向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间
当前第三部门所从事的活动已经摆脱了传统的“福音主义”而转向填补市场和政府都不愿做、没有作好或不能做的社会发展空白领域,如环境保护、消除贫困、落后地区教育等。在这些领域中,第三部门有时表现得比政府更加出色、更有效率,已经得到了人们的认可。社会对第三部门的优势形成了新的共识。
(4)第三部门自身的不断成熟
第三部门在发展中逐步形成了较为成熟的管理规范、营销战略、治理思路等。这些做法经受了实践的检验,具有很强的可行性和创造力,取得的行为效果能产生良好的社会效应。因此,第三部门在不断成熟,也在不断改善其发展环境。
(5)信息技术的支持作用
现代通信技术,特别是网络技术的发展打破了第三部门原有的非正式性、分散性的组织体系。基层的第三部门组织与全国性的第三部门乃至国际性的第三部门组织之间,发达国家与发展中国家的第三部门之间以及第三部门与其资助者都能进行网络化的交流,从而大大提高了第三部门的生存能力和发展空间。
(6)学术研究对第三部门发展的推动
随着学术界对第三部门的研究不断深入,第三部门的社会价值、发展战略、组织结构、行为模式等都得到了极大的提炼和宣传,第三部门的专业人才得到了系统的培训、训练,第三部门的形象得到了极大的提升。总之,学术界对第三部门的研究扩大了社会对它的了解,使其在筹集资金、提供服务等方面得到了更多的便利条件。
3、西方第三部门发展面临的问题
萨拉蒙在惊呼“全球结社革命”已经来临的同时,也清楚地指出存在的三种“神话”:
第一,德行完美的神话
他认为,第三部门作为实现人类关于自我表现、自我帮助、参与和相互援助等基本愿望的灵活的和值得信任的工具而获得宗教的、道德教化的、神圣的自我印象和角色,围绕它也形成了一种虚幻的观点,即假定它有能力改变民众的生活。但实际上随着第三部门的发展,它也无法摆脱官僚机构的一切局限性的影响,而且很难完全不受由灵活性和效能、基层控制和行政责任之间产生的不可避免的紧张关系的影响。
第二,志愿主义的神话
即真正的第三部门主要甚至排他性地依赖于对私人行动和慈善资助的信念。这个神话造成的影响就是把国家和第三部门的关系定位在对抗冲突上,第三部门的发展关键在于减少国家的作用。但是在现实中,政府和第三部门的关系更多的是以合作而非冲突为特征的。
第三,完美无暇的概念神话
第三部门在世界上大部分地区基本上是新型组织,但实际上第三部门在世界上几乎每个地方都有着深厚的历史基础,近年来的发展不是简单地反映着先前行为方式的复兴。萨拉蒙教授补充说:“对于非营利组织的领导人来说,任务是找到适当的方式来利用传统的联系和制度但又动员它们支持新的行动方式。”
西方社会的第三部门并不是像人们想象的那么美好,它也有不尽如人意的一面。
    (1)无法摆脱公共部门固有的禀性
    第三部门可能同样深受官僚制影响,不能像私营企业那样迅速变革,建立富有弹性的组织结构,对环境反应迅速、决策灵活以及敢冒风险。这是因为,第三部门已经进入了社会公共领域,其一切行为都将对社会中的很大一部分群体产生影响,甚至是直接的利害关系。这就要求它们在决策和执行过程中必须保持谨慎的态度——倾向于保守、僵化、从而容易与快速变化的外界环境产生紧张关系。
    (2)缺乏独立自主性
第三部门由于与政府的关系极为密切,无法保证真正意义上的独立自主,从而妨碍它按照组织宗旨展开行动。根据霍普金斯非营利组织比较项目第二阶段成果,几乎所有西方第三部门都以政府财政拨款为主要收入来源,这一比例多少超过了50%。与政府机构如此密切的关系很难证明它们的行为不受政府干扰。按照萨拉蒙的说法:“它赋予非营利部门一种比它本来拥有的作用更加边缘化的角色”。不过,这是第三部门存在的一个悖论,即它必须在依赖政府支持的前提下保持独立性,这是很难实现的。
    (3)不公平竞争
第三部门在逐渐模糊与营利性组织之间的界限,利用其免税特权进行不公平竞争。非营利性原本是第三部门最基本的特性之一,也是第三部门获取政府免税优惠,赢得社会公众信任的基本原因之一。但是随着第三部门的规模扩大,许多传统的第三部门领域正在走向市场化,非营利组织实际从事的是营利项目,如此,造成的结果是营利性单位受到不公平的待遇,市场经济的秩序受到破坏。
    (4)追求自身利益
许多人求职于第三部门不是因为他们立志要为公益事业贡献力量,而是因为在那里工作同样可以得到丰厚的回报。在西方,会出现专业筹款公司,有的第三部门组织会热衷于党派政治,有的第三部门领导人只专注于巩固其权力地位等不正常现象。为自我利益工作与第三部门启动的初衷背道而驰,因此,其规模不断扩大,而社会公益事业却未必得到发展。
    (5)成为利益交易的场所
在政府机构和在市场部门出现各种黑箱操作、权钱交易、贪污受贿等丑陋现象,在第三部门同样存在。其正在远离纯洁性。这种纯洁性会使其失去公益形象,失去社会的信任。
(6)国际活动能力有限
局限在传统的游说策略以及吸引捐赠者的技术上,缺乏对国际问题的战略性分析能力、选择介入时机的能力和对组织进行变革的能力。
    4、西方第三部门的作用
(1)促进经济增长
(2)增加就业机会
(3)提供公共物品和弥补政府缺陷
(4)增加资源运用的透明度和合理性
(5)扩大社会公平
(6)培养人们的互助协作精神
(7)在国际事务中发挥监督、协调作用
3、我国第三部门发展中存在的问题
(1)缺乏独立性和自主活动能力
(2)缺乏资金、人才等组织发展的基本条件
(3)法律法规不健全
(4)缺乏对第三部门权威、常规性的监督机制
(5)公众对第三部门的认同度不高
4、推进我国第三部门发展的思考
(1)政府对第三部门的重新定位
(2)政府与第三部门关系明晰化
(3)健全第三部门发展的相关法律法规
(4)“官办”社团的改革
(5)鼓励民间组织的发展
(6)培养公众的志愿精神和互助品质
(7)积极参与“全球结社革命”
四、公共企业
(一)公共企业的含义
公共企业,简单来说,就是指政府为了解决市场失灵问题,即出于向社会公众提供必不可少的公共产品和服务、解决外部效用问题、增进社会公正、调节和平衡宏观经济发展等目的而建立和经营的企业。
公共企业的性质集中体现在它的“公共性”方面,具体表现在以下几个方面:
第一,企业所有权的公共性
第二,企业宗旨的公共性
第三,生产手段的公共性
(二)建立公共企业的理由
政府建立公共企业有多种原因:
私营部门提供商品和服务不足;
挽救行将倒闭的、关系到国计民生的私营企业;
改善竞争环境;
降低社会成本(如环境的外部性);
甚至在某种程度上保护国家主权。
里斯认为,公共企业存在的理由有以下四点:
“纠正”市场失灵
改变经济中的支付结构
推动中央集权的长期经济计划
经济性质由资本主义转为社会主义
    第一点——市场失灵,指市场不能充分地提供社会所需要的服务。市场失灵的产生可能是源于自然垄断、对竞争的某些限制、外部性或外溢效应,以及生产的产品在某种程度上是公共物品等。由政府控制这些企业或许是“保持单一卖者的成本优势的一种途径,可以防止追逐利益的垄断行为所导致的资源的低效配置”。
第二点——支付结构,意味着要改变特定个人或集团所获得的利益。
第三点——中央集权的长期计划,是某些国家所运用的一种激励手段。
第四点——把资本主义转变为社会主义。
    (三)公共企业的类型
1、公用事业
公用事业提供的服务包括供水、排水、电力、天然气供应、电信等,它们对整个经济的发展是必不可少的。这些服务往往是通过建立网络,连接住户而实现的。
这使得公用事业具有两个明显的特征。
第一,住户式连接意味着存在一种真正的“自然垄断”,或者至少是一种自然垄断的趋势。
第二,公用事业的本质特征决定了其提供的服务具有政治敏感性,如果服务提供受阻,则会出现私营经济和用户的骚乱。
2、陆上运输与邮政服务
3、竞争性环境中企业
这些企业是指政府所有的商贸企业,它们与私营企业在同一市场上进行直接的竞争。这类企业包括银行、保险公司、航空公司、石油公司等。随着民营化进程的推进,这种竞争环境中的公共企业已被大量地缩减。
4、管制机构
这些机构属于政府所有并由政府的控制,它们通过销售商品获得资金以维持自己的运转。强制性收购或强制性购买是这类企业的特征,因为它们的主要“资产”就是政府的强制性权力。
    (四)关于民营化的争论
“民营化”一词的含义相当丰富。从字面意思理解,它是指将公共部门所有的资产返还给私营部门,通常是“通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门”。
更为准确的一种解释是将民营化视为从整体上减少政府的介入,如减少生产、供给、补贴、管制,或这四种工具的任意组合。
斯蒂尔和希尔德认为,民营化可以通过下列途径实现:收费、签约外包、非国有化和减负,自由化。
杰克逊和普莱斯的观点更为宽泛,他们认为,构成民营化定义的一系列活动包括:出售公共资产;放松管制;开放国家垄断行业,引入更多的竞争;签约外包;由私营部门提供公共服务;使用公共部门与私营部门财政经费的联合资本计划;减少补贴或引进使用者付费机制。
    (五)公共企业民营化的国际借鉴
    (六)公共企业民营化中的政府管制
世界范围内的民营化实践表明,民营化大潮席卷过后必然是政府公共企业管制的跟进,价格管制、进出管制、质量管制等良好的政府管制构成了民营化公共企业经营管理活动的制度基础。
民营化逻辑与政府管制逻辑的互补才可能带来公共企业经营者利益与公众利益的双赢,公共企业价格的起伏必然要处于良好政府管制的约束之下。

第四讲:公共政策与政策分析
一、公共政策与公共管理
(一)公共政策概述
1、公共政策内涵
从最广泛的意义上说,凡由国家公权力主体制定,同时对一定的社会行为主体产生一定的影响的法律、法规、战略、规划、计划、条例、规章、政令、声明、指示、管理办法、实施细则等等,都可以被视为主体的某种公共政策。
如果需要用一句话加以概括,我们认为:“公共政策是公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。”
其逻辑思维至少包含了5个要点:
(1)公权力主体的行为;
(2)对适用主体具有约束力;
(3)欲达到的目标或目的;
(4)一定的政策声明或宣示;
(5)公权力主体的政策执行行动
我们可以从以下几个方面来具体理解公共政策:
第一,公共政策主体。
第二,公共政策的目标取向。
第三,公共政策过程。
第四,公共政策体系。
第五,公共政策功能。
第六,公共政策是一种行为准则或行为规范。
2、公共政策的类型
分为形式构成和内容构成两部分来阐述。
(1)公共政策的形式构成
从形式特征上对公共政策作类型划分。
所谓公共政策的形式特征,指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等在政策文本上由正式规定的特征。
公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。由于当代世界各国的政治体制存在着很大的差别,所以公共政策的形式特征也就各国不同。
就一般的情况来说,现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政和司法三个子系统构成的,因此,公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策三种形式;
另一方面,现代国家的政府在纵向上是由中央政府(全国政府)、地方政府、基层政府三个层次构成,因此,公共政策在纵向结构上是由中央政策(国家政策)、地方政策、基层政策构成的。
(2)公共政策的内容构成
公共政策的内容构成,指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。
按照不同的标准,可以将广泛的公共政策进行相应的划分。
第一,按政策范围不同划分
第二,按公共政策发生和发展的逻辑顺序划分的
第三,依政策的社会内容的不同进行分类
第四,其他分类
3、公共政策的基本功能
公共政策的基本功能在于管制功能、导向功能、调控功能、分配功能。
第一,管制功能
这种功能表现为特定的强制性规范,通常通过政策条文规定表现出来,一般分为政策的积极性管制功能和消极性管制功能。
(1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范,擅自行为。
(2)条文规定政策对象发生违犯规范的行为时,受到相应的惩罚。
第二,导向功能
公共政策通过其所具有的特定的强制性规范,具有对社会公众的行为、观念和社会发展的引导作用。
第三,调控功能
公共政策对于社会公共事务中所出现的各种利益矛盾进行调节和控制。
第四,分配功能
(二)公共政策学的内涵界定
公共政策学是这样一门新兴学科,它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法,对政策系统及其环境之间、政策过程诸环节之间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析,探索公共政策的固有规律,以期改进政策系统、提高政策质量。
(三)公共政策在公共管理中的地位和作用
第一,公共政策是公共管理的起点,又贯穿于整个公共管理过程的始终。公共政策指出了公共管理的基本方向,是公共管理的必要前提。
第二,公共政策具有一定的公共管理职能。(其本身就是实现对社会的管理)在一定的层面,公共管理行为与相关公共政策是合二为一的.
第三,公共管理是实现公共政策的一个基本渠道。公共政策以调节公共利益为目的,具有公共管理的性质,许多公共政策要通过公共管理系统才能兑现和贯彻.
二、公共政策系统及其运行
(一)公共政策系统
公共政策是政策系统输出的公共产品。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开的:
第一层次——分析政策系统内部的结构要素及其功能;
第二层次——分析政策系统与环境的关系,以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件与情势,并对政策效果进行评估。
1、公共政策主体
所谓公共政策主体,就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。
主要包括:立法机关、行政机关、政治领袖、官僚集团、公务员、司法机关、政党、智囊团、利益集团、大众传媒、公民等。
2、公共政策的客体
公共政策客体,是指公共政策所要处理的问题及其发生作用的对象。
(1)公共政策问题
从“事”的角度出发,公共政策的客体就是公共政策问题,即能够进入政策议程的公共问题。
(2)目标群体
“人”的角度。政策客体即为目标群体,是指那些受到政策影响的社会成员,包括个体、群体或组织。
3、政策环境
所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。
自然环境主要是指一国的地理位置,面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等,自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提,对一国的内外政策具有影响或制约作用。
社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况等等,它对公共政策起着更为直接而重要的影响。
4、政策系统的运行
从系统发生论的观点出发,我们可以把公共政策看作政策主体、客体与环境相互作用的产物。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相作用的过程,它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。
(1)信息子系统
信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成,从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动,为公共决策提供信息资料。
从某种意义上说,公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程;而信息原则是公共决策的基本原则,信息是政策制定、执行、评估和监控的依据;没有信息,这些活动就无法展开。
(2)咨询子系统
咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统,它是由现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧,运用科学的方法和技术,为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。
咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分,它参与公共决策活动,在其中发挥着参谋咨询的重要作用,保证公共决策科学化、民主化。
(3)决断子系统
决断子系统也称中枢子系统,它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位,是公共决策活动的组织者,又是政策的最终决定者,领导公共决策活动的全过程。
  (4)执行子系统
执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分,其主要职责是将政策方案(理想)转变为政策效果(现实)。
(5)监控子系统
监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分,它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统,相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中。目的是使政策目标得以顺利实施,避免政策的变形走样,保持政策的权威性和严肃性。
(二)公共政策过程
1、公共政策问题的形成与认定
2、公共政策的制定与合法化
3、公共政策的执行
4、公共政策的评估与监控

第五讲   公共部门战略管理
一、战略和战术
(一)什么是战略
    所谓战略,是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划与对策研究,它反映了组织在一个较长时期所要达到的主要目标和实现这些目标的主要措施、部署、步骤和设想,并着眼于组织长期目标和宗旨的实现。
  对公共部门而言,战略是其发展总目标的表现形式,它通过对带有长期性、全局性和根本性的谋划与对策研究,决定着该部门在一定时期内管理的方向和所要达到的目标,涉及组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置等。
(二)战略与战术的区别及联系
二、公共部门战略管理
(一)什么是战略管理
    战略管理(strategic management)是一组管理决策和行动,它决定了组织的长期绩效。
    战略管理包括几乎所有的基本管理职能,也就是说组织的战略必须被计划、组织、实施和控制。
(二)现代战略管理特征
1、战略管理具有强烈的未来导向性
    战略管理的出发点就是根据外部环境的变化来为组织确定未来的发展,规划蓝图,而且是通过战略管理,将这一指向未来的战略理念贯穿于组织的所有人员和机构,使之理解组织的环境、要求和目标,并将这一战略理念落实于整个运行中,从而在组织的现实与未来之间架起桥梁。
2、战略管理具有长期性、全局性和根本性
    战略本身,是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划,它着眼的是组织长期的目标和宗旨的实现。
    因此,整个战略管理涉及的是组织发展的总的格局和问题,关注的是组织长远发展和利益。
3、战略管理具有外向性,是外部环境的管理
    战略管理就是一个组织面对外部世界,寻求成长和发展机会及识别威胁的过程,是外部环境的管理。
4、战略管理是一个由外向内的实施过程
    战略管理是从注重外部环境,寻求机会与回避威胁开始的,通过环境评估,确定战略规划,然后将这一战略目标贯穿于整个组织的结构调整、人员安排和资源配置,进行整个组织管理运行的。
5、战略管理是理性分析与直觉的结合
    决策是一个理性过程,它包括一些步骤,而在直觉思维的推动下,决策主要是一种创造活动过程,更多地表现为一种艺术。
(三)战略管理与战略规划
    战略规划,是指从战略的高度对完成组织目标或任务进行的计划,但并不涉及计划的执行和评估问题。是战略管理的一个组成部分。
    公共部门的战略规划,是该组织在分析环境和把握环境所存在的威胁与机会的基础上,产生组织战略的过程,是一个一体化决策系统的形式产生并发生连贯协调的结果的正规化程序。
    公共管理战略规划的目的在于:识别环境对公共部门的挑战,并指导公共部门对环境的变化做出适时的反应,通过形成相应的战略决策,以获得组织长期稳定的发展和竞争优势。
(四)公共部门战略管理的价值和特点
    公共部门的战略管理,涉及公共组织的计划、组织、协调和控制等各项职能,是一项重要的管理技术或工具。
    战略管理作为一项管理工具在公共管理领域内的运用具有重要的价值:
    第一,使公共部门对公共事业的管理能适应越来越复杂的环境的变化。
    公共管理面临的环境越来越动态化和不确定性,在这种环境中,管理部门必须具备一个更有适应性的反应系统,通过相应的管理工具予以应对。
    战略管理能从环境的要求制定出合理的规划,同时,组织内部根据战略整合。
    第二,能促进政府改革的深入。
    对更主要承担宏观公共管理事务的政府部门来说,战略管理作为一种新的管理工具,对政府提出公共事业长远的、全局的发展规划,具有重要的作用。
   第三,使政府更好地维护和代表公共利益。
    公共管理的战略管理在技术程序或步骤上与私营部门是基本相同的,具有战略管理的一般特性,同时,也有自己公共性的特点,即必须从公共利益出发对战略管理的程序或步骤提出特定的规定和要求。
三、战略管理过程
    从管理过程来看,公共部门的战略管理与私营部门一样,通常表现为一个客观的、逻辑和系统的过程或步骤。        
    战略管理过程(strategic management process),是一个包含8个步骤的过程,其中包括战略计划、实施和评估。
  步骤1:确定组织当前的使命、目标和战略
每一个组织都需要使命,使命是对组织目的的陈述,使命回答了这样的问题——即组织存在的理由是什么。
定义组织的使命会迫使管理者仔细地确定组织的产品和服务的范围。
典型的使命陈述构成要素:
(1)顾客——谁是组织的顾客?
(2)产品和服务——组织的产品和服务是什么?
(3)市场——组织在哪些地区开展竞争?
(4)技术——组织的技术状况如何?
(5)对生存、成长和赢利的关注——组织对成长和财务稳定做出承诺了吗?
(6)哲学——组织的基本信念、价值观、追求和道德准则是什么?
(7)定位——组织的主要竞争优势与核心能力是什么?
(8)对公共形象的关注——组织怎么响应公众对社会和环境的关注?
(9)对雇员的关注——组织将雇员看做最有价值的资产吗?
    确定一个组织的目的或存在的理由,对于非营利性组织来说也是同样重要的。
步骤2:分析环境
    分析环境是战略过程的一个关键步骤。
    为什么?
    因为组织的环境在很大程度上定义了管理者的选择范围。成功的战略将是与环境吻合的战略。
    在分析外部环境时,管理者应当检查具体的、特定的和一般的环境,以发现正在发生的趋势和变化。
    只有当管理者确切地抓住了外部环境正在发生的变化,以及意识到它对组织可能产生的重要影响,战略管理过程的第2步才算完成了。
步骤3:识别机会和威胁
    在分析了环境以后,管理者需要评估机会和组织面临的威胁。
    机会(opportunities)是外部环境因素的积极趋势,威胁(threats)是负面趋势。
步骤4:分析组织的资源和能力
   从外部环境转向考察组织的内部。
问题是,组织的雇员具有哪些技能?组织拥有哪些资源?它的成功来自创新产品吗?组织的财务状况如何?顾客怎么看待组织以及它的产品和服务质量?等。
在本步骤中,管理者必须认识到,每一个组织,不管是大型的还是成功的,都在某种程度上受到它所拥有的资源和能力的限制。
内部分析提供了关于组织特定资源和能力的重要信息。如果组织的任何能力和资源是与众不同的,那么这种组织能力和资源就被称为组织的核心能力(core competencies)。
核心能力是组织主要的价值创造技能,它决定了组织的竞争武器。
步骤5:识别优势和劣势
    组织擅长的活动或者专有的资源构成组织的优势(strengths),
    而劣势(weaknesses)是指组织不擅长的活动或非专有的资源。
    将步骤3和步骤5结合在一起,就构成了对组织内部资源和能力以及对组织外部环境的评估,这种方法通常称为SWOT分析(SWOT analysis),即对组织的优势、劣势、机会和威胁的分析。
步骤6:构造战略
组织制定出它所需要的战略。
步骤7:实施战略
    战略制定出来以后,必须得到实施。一个成功的战略取决于成功的实施,不管战略制定得多么有效,如果不能成功地实施等于纸上谈兵。
步骤8:评估结果
    战略管理过程的最后一个步骤是评估结果,即对战略的有效性进行评估,决定需要作出哪些必要的调整。
SWOT分析与生涯规划
何为SWOT
• S --- Strength        强项,优势
• W--- Weakness         弱项,劣势
• O --- Opportunity     机会,机遇
• T --- Threat          威胁,对手
SWOT分析
• 定义:
– 主要是分析组织&个人內部的优势与劣势以及外部环境的机会与威胁,制定未来发展策略。  
– SWOT是一個很有效率的工具,它的结构虽然简单,但是可以用來处理非常复杂的事务。
何时要用SWOT分析
SWOT是一种分析手法
• 制定公司发展战略
• 竞争对手分析
• 市場定位
• 個人生涯规划


第六讲  公共部门人力资源与绩效管理
一、公共部门人力资源管理
(一)从传统的人事管理到当代的人力资源管理
1、传统的人事管理理论及模式的形成开始于19世纪末20世纪初的工业主义和科学管理时代。
2、20世纪中期(20年代至60年代),传统的人事管理理论及模式逐步发展成熟。
3、20世纪70年代末80年代初人力资源管理新潮兴起,人事管理性质发生了根本变化。
4、进入90年代,人力资源管理理论及模式仍在不断演进和发展。
  与传统人事管理相比,人力资源管理无论在管理范围、管理内容、管理体制及管理方式上都有质的区别:
其一,人力资源管理将员工视为组织的最重要的资源,强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。
其二,人力资源管理着眼于未来,注重人力资源的预测、规划和开发。
其三,人力资源管理的范围更加广泛,管理的内容更加丰富。
其四,人力资源管理的体制及方式更加灵活,特别重视培养职业的认同感和责任感及自我管理能力。
(二)公共部门人力资源管理及特点
公共部门人力资源是指在公共部门就业的人员,主要包括政府机关公务员和非营利组织中的雇员(在我国指党政机关、群众团体、中介组织和某些事业单位的工作人员)。
公共部门人力资源管理指对公共部门就业人员特别是政府公务员从招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福利分配、离退休以及人力资源的需求预测、规划和开发的一系列活动所实施的管理,其目标是调动公共部门从业人员的积极性,提高工作能力,改善服务质量。
(二)公共部门人力资源管理及特点
公共部门人力资源是指在公共部门就业的人员,主要包括政府机关公务员和非营利组织中的雇员(在我国指党政机关、群众团体、中介组织和某些事业单位的工作人员)。
公共部门人力资源管理指对公共部门就业人员特别是政府公务员从招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福利分配、离退休以及人力资源的需求预测、规划和开发的一系列活动所实施的管理,其目标是调动公共部门从业人员的积极性,提高工作能力,改善服务质量。
由于公共组织本身的特性和公共部门人力资源的特点,决定了公共部门人力资源管理有其独特性。
第一,公共部门人事行政机构复杂。
第二,严格的法律法规规制。国家制定专门的法律法规对公共部门工作人员的行为和管理行为进行规制,保证他们依法合理地行使行政管理和人事管理的权力。
第三,公共部门人力资源的具体管理也体现了自身的性质。
(三)我国公共部门人力资源开发和党政干部队伍建设
人力资源问题是决定中国现代化建设事业成败与否的关键,《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标纲要》、《1996-2010年全国人才资源开发规划纲要》、《深化干部人事制度改革纲要》、《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》和《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》,明确了我国公共部门人力资源开发的指导思想、目标和任务,以及党政干部队伍建设的目标和措施。
1、公共部门人力资源开发的指导思想
第一,坚持为社会主义现代化建设服务的宗旨,这是我国公共部门人力资源开发的根本方向。
第二,突出公共部门人力资源开发的整体性。
第三,坚持四个原则。
一是党管干部原则;
二是德才兼备的用人标准和干部队伍“四化”方针;
三是开放原则,研究和借鉴、吸收世界各国人力资源开发的成功经验;
四是创新原则,创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境,建立一套能上能下、能进能出、充满活力的管理机制,形成一套法制完备、纪律严明的监督体系,开创人才辈出、人尽其才的局面。
2、公共部门人力资源开发的目标和任务
第一,建立较完备的国家公务员制度。
第二,建立健全人力资源市场体系。逐步实现个人自主择业、单位自主择人、国家宏观调控、市场供求调节、社会服务完善、人才资源合理流动。
第三,建立健全公共部门人力资源管理的法律体系。
第四,通过预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等环节,实现全方位、全过程的公共部门人力资源开发,努力建设和造就一支精干、高效、廉洁的包括公务员在内的高层次、高素质的人才队伍。
3、党政干部队伍建设
《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》对党政人才建设提出了具体要求与措施。2001-2010年《深化干部人事制度改革纲要》对党政干部制度改革的重点、具体要求与措施做出了明确的规定:
      党政干部制度改革的重点和基本要求;
      深化党政领导干部选拔任用制度改革;
      完善党政领导干部考核制度;
      推进党政干部交流工作;
      加强对党政领导干部和干部选拔任用工作的监督;
      进一步完善国家公务员制度及法官、检察官制度;
      改进和完善干部培训制度;
      探索符合党政机关特点的工资福利制度等方面。
二、公共部门绩效管理
(一)公共部门绩效管理
1、绩效(performance)与绩效管理(performance management)——从企业到公共部门
(1)基本概念
从字面上理解,“绩效”,就是“业绩”与“效能”。本是经济学概念,用于工商管理领域,是指组织成员的工作和活动所取得的成绩或产生的积极效果。
绩效管理,被誉为管理领域中最重大、最具有积极意义的发展之一。是指从确认组织目标和人员职责开始,到评价结果的应用为止的全过程的系统管理。
政府绩效——指政府部门的工作成绩或管理活动所产生的积极效果。政府绩效具有层次性。
宏观层次的政府绩效——指整个政府管理活动的成绩和效果,具体体现为政治的民主与稳定、经济的健康稳定发展、人民生活水平和生活质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全与社会秩序的改善、文化的发展和精神文明的提高等。宏观层次的绩效取决于政府所有部门的管理活动。
微观层次的政府绩效——以特定的政府机构为关注对象,体现为部门的工作成绩或效果,包括效率、服务质量、社会效益、服务对象的满意程度等。
(2)背景:公共管理绩效理念的树立和绩效管理的形成——公共部门绩效评估在西方国家的兴起和发展
绩效管理被引入到公共部门领域的直接动因在于——随着后工业时代的来临和经济全球化的迅猛发展,传统的适应于机器大工业时代的官僚制模式的弊端日益凸显,并导致政府(公共部门)面临严重的财政危机、管理危机、信任危机以及合法性危机。
西方各国为了摆脱政府管理的困境,纷纷开展了轰轰烈烈的政府改革运动,并在理论上形成了新公共管理模式。新公共管理作为传统官僚制的替代模式,它在理论上的一个重大突破就是对政府绩效评估的关注,政府绩效评估正是在上述理论与实践背景下得以勃兴的。
公共部门绩效评估方面的理论研究最早始于第二次世界大战时期,其标志是克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙的《市政工作衡量:行政管理评估标准的调查》一书。从20世纪70年代起,随着新公共管理运动的广泛开展,公共部门绩效评估在美英等西方国家迅速兴起和发展。
20世纪70、80年代以来,伴随着经济全球化、信息化和新技术革命时代的来临,传统官僚体制模式已经无法指导现实的政府管理。为了应付政府日益增长的财政赤字和信任危机,西方国家的政府管理纷纷从层级节制、缺乏弹性的管理机制,转向以市场为导向、积极应变的“新公共管理”的治理模式。一场以英、美为代表的“采用商业管理的理论、方法和技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征”,追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness,即经济、效率和效益)为目标的“新公共管理运动”便应运而生。
这场新公共管理运动本质上是以公共绩效评估为指导的行政改革运动。
2、公共部门绩效管理活动的基本构成
可以从顺序和功能两个方面进行分析:
从发生的前后顺序看,公共部门的绩效管理是一个完整的系统过程,包括绩效目标的确立和分解、绩效目标的实施、绩效目标的评估。
从功能活动的角度看,公共部门的绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三方面的活动构成。
——在公共管理部门中,绩效评估是对组织绩效和个人绩效结合的评估;
——绩效衡量是绩效管理的重点也是难点,是要将组织的目标分解为可测量的绩效目标。绩效衡量(考核)和绩效管理是两个不同的层面。
绩效衡量(考核),是管理的一个点的问题,那么什么是管理的面呢?就是绩效管理。
绩效管理,是将组织的和个人的目标联系或整合,以获得组织效率的一种过程;是对所要达到的目标建立共同理解的过程,也是管理和开发人的过程。
——绩效追踪,是对组织的绩效进行不间断地观察、记录和分析,以作为改进组织绩效的依据,促进组织绩效的提高。
3、公共部门绩效管理的价值
第一,绩效概念的引入具有十分重要的意义。
政府绩效概念的引入改变了传统公共行政只重行政过程不重行政结果的弊端。
第二,绩效管理为公共管理提供了科学的评估工具。
(二)公共部门绩效评估
1、绩效评估
案例中暴露出来的问题——
第一、指标的设立过于简单。
第二、评估指标没有量化。
第三、考评主体单一。
第四、缺乏对评估结果进行适当的比例控制。
第五、考评中缺乏沟通的环节。
第六、对考评者缺乏监督机制。
(2)公共部门绩效评估及评估指标
第一、经济(Economy)
经济指标,关注的是绩效管理中的“投入”方面,以及如何使投入作最经济的利用。即以最低的投入或成本,消费最少的资源,保证生产和提供既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标通常可以用货币的形式来表示。
第二、效率(Efficiency)
经济指标,所追求的是在既定的收益下所付出的成本最小,效率指标,追求的则是以一定的代价获取最大的收益。
因此,效率关注的是投入和产出之间的关系。它关注的同样是如何生产,即手段的问题,这种手段通常也可用货币方式进行表达。
公共部门的效率包含两个方面的内容:
一是生产效率(Productive efficiency),即生产和提供公共产品和服务的平均成本;
二是配置效率( Allocative Efficiency),即组织所提供的产品或服务是否满足了利害关系人(即指,其利益与公共产品的生产与提供有关系的个人和群体)的不同偏好,如国防、社会福利、教育、卫生、环保等政府公共服务项目,其预算配置比例是否符合民众的偏好顺序。
配置效率的最佳状态,即经济学家所讲的帕雷托最优,也就是指,资源的配置能否产生最大多数人的最大利益。
第三、效果(Effectiveness)
在公共管理中,有不少服务是很难量化的,且分配效率也不易理解,因而,只能从管理实施前后状况或行为的改变进行衡量或评价。
效果关心的问题是:“情况是否得到改善”,通常指公共服务实现标的(targeting)的程度,又可称为公共服务对于标的团体的状态或行为的影响,如,福利状况的改变程度,使用者满意程度等。
效果可以分为两类:
一类为现状的改变程度,如,交通状况改善程度、国民受教育程度等;二是,行为的改善幅度,如,以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果。
效果指标包括几种:产出质量指标,如合格率、差错率、优秀率等;顾客满意度指标,如抱怨与投诉率、公共服务网点的分散程度和服务半径等。
第四、公平(Equity)
这一指标关注的基本问题是,接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇,弱势群体是否得到了公平对待并享受所需要的更多的服务。因此,公平指标,是对享受公共服务团体或个人所质疑的公正性来说的,是对公共管理最重要的本质实现程度的衡量。
(3)公共部门绩效评估的多重困境
第一、公共部门绩效评估理论的缺乏
第二、政府部门目标的多元性和内在冲突性
第三、政府部门的产出难以量化
第四、公共部门绩效评估指标难以确定
第五、政府机构及其人员自身利益的影响
(4)改进公共部门绩效评估的路径选择
在我国,虽然政府绩效评估在理论和实践方面都受到了重视,但仍处于探索阶段,它也遭遇到在任何国家推行绩效评估都会遇到的困难和障碍,存在的问题还很多:
一是,绩效评估还处在自发状态,没有规划,相应制度、法律作保障不全面;
二是,缺乏系统理论和指导思想引导,实践中带有盲目性;
三是,把绩效评估还仅仅作为政府内部的事,多为上级机关对下级机关的评估,缺乏公众和相对人的参与;
四是,没有建立科学的评估指标体系;
五是,绩效评估过程随意性大,缺乏规范,很难做到客观公正,甚至完全流于形式;
六是,官本位思想严重,不少政府公务人员观念转变滞后,对政府绩效评估缺乏足够认识,有的甚至有抵触情绪。
第一、树立科学的发展观和正确的政绩观
第二、把绩效评估改革纳入制度化、法制化的轨道
第三、构建起评估主体多元化的评估体系
第四、引入市场竞争机制改造政府,提高政府的工作效率
第五、将政府绩效评估与电子政务结合起来,建设完善的绩效管理信息系统
(5)绩效管理与中国文化
第一、中国的集体主义
第二、中国的德治思想
第三、中国的中庸之道
第四、中国的面子问题
2、标杆管理
(1)标杆管理内涵
标杆管理,又称基准比较,是工商企业界形成的一种卓有成效的管理方法。“标杆”一词,原指地质人员在测量时,在地形上所做的作为测量参考的符号。
因此,所谓标杆管理或基准比较的基本含义,是指实施基准比较方法的单位或组织,主动寻找参照对象,以之为基准或标杆进行比较。而且,比较不是简单的参观和经验模仿,而是围绕管理需要进行深入的比较和分析。
从管理的角度看,所谓标杆管理,即追求卓越的管理模式,并将这一卓越管理模式学习转化、设为标杆或基准并实施管理,以提高组织绩效。
(2)标杆管理的特点和优势
第一,标杆管理本质上是一种面向实践、面向过程的、以方法为主的管理方式,通过学习借鉴他人的成功经验,使自己的组织流程得以优化、系统得以不断完善和持续改进。
它不是一句口号或意识形态领域的观点,而是去寻找和甄别最佳实践,然后实践这种最佳的实践。
第二,它拥有最佳实践和度量标准两大利器,更加强调执行和量化,使目标更加明确、具体、可行。
所谓最佳实践,是指标杆对象在经营管理中所推行的优秀的措施和方法;
而度量标准,是指能客观地反映经营管理绩效的一套指标体系以及与之相对应的作为标杆用的一套基准数据。
标杆管理就是通过一系列规范化程序寻找“榜样”,运用科学的指标体系认识“榜样”,明确自己的薄弱环节。
第三,标杆管理博采众长为我所用,站在全行业甚至更广阔的视野上寻求基准,突破组织性质的局限。实施标杆管理能帮助组织积极地与外界进行交流,使组织更加务实、开放,更具有活力。
第四,标杆管理适用广泛。
首先,标杆管理可以应用于不同类型的组织以及组织的各个方面,开展不同性质的标杆管理。
其次,标杆对象既可以在组织内或性质相同相近的组织中选择,也可以在不同领域的组织中选择,开展跨行业、跨领域的标杆管理。
标杆管理基于以上特点具有明显的优势:
第一,它有利于创建学习型组织。
学习型组织强调要跳出组织内部的狭隘圈子,主动到外界学习新事物,并且将新观念带进组织内促进组织的变革。这与标杆管理的理念不谋而合。
标杆管理的核心在于创造性地学习最佳实践以提高组织的绩效。通过实施标杆管理,组织能从先进水平的差距中找到不足,在寻找差异的过程中培养组织扩展型的思维模式,引导组织的管理水平和技术水平上升,激发组织的创新变革,向学习型组织迈进。
第二,它有利于帮助组织不断获得竞争优势,塑造核心竞争力。
组织可以通过标杆管理为自己提供最佳实践,并经过消化、吸收,成功地应用到自己的组织内,从而形成和提升自己独特的核心竞争力。
总之,标杆管理是一种代价较低的改善方式,可以省去组织独自摸索、反复试错所必须付出的庞大成本。同时,它是市场经济发展的产物,是一种摆脱传统的封闭式管理的有效工具。


第七讲  公共事业管理的责任与伦理
一、引言
“有效的管理者,要为事情的结果负起责任”
责任:1、应尽的职责;2、应该承担过失
伦理:人们在相处中的各种道德准则
(一)个人要承担起责任
(二)企业也要强调责任
(三)公共管理的责任及责任制度构建的必要性
      要完成公共管理的目标和职责,公共管理机构和人员承担着相应的责任,即公共管理的责任。
所谓公共管理责任,是指公共管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责。
在相当程度上,公共管理机构的责任,是通过其管理人员履行所承担的责任来完成的。
权力授予者(公民)——权力接受者(政府)(最终落到权力的实际行使者:行政人员身上。)
政府与公民之间的委托代理关系实际上是一种责任系统,而这种责任系统实际上是一种制度安排。
如果现有的制度安排不能实现责任目标,就必须对现有制度加以完善或变迁,才能实现作为权力授予者的公民利益的实现。
然而,人性的弱点与权力自身特点的结合,使不负责任行为的产生成为可能。而制度不健全以及已有制度约束软化使其成为现实。
其一:基础性缘由
公共行政人员的“经济人”人性面的存在是制度建设的基础性缘由。
所谓“经济人”,是指追求自身收益最大化的人。在行为动机上,他是自私的,以自身利益的最大满足为行为目标。在行为方式上,他又是理性的,能够在环境和自身条件的约束下,选择实现自身利益最便捷的行动方案。
当然,我们并不否认作为社会人的行政人员亦具有的利他(公共人或公益人)本性。但是,正如公共选择理论指出的:作为自利的、理性的效用最大化者,行政人在其行为选择中,经常不是按照集体逻辑行事,而是将个人或所属组织的利益凌驾于公共利益之上。    因此,建立在行政人员都遵循公共利益最大化基础上的现有制度,将无可回避的面对行政人员的“经济人”人性的挑战。
只有完善的制度才能对这种以个人利益最大化为目标的“经济人”本性加以限制、规范,以引致与维持行政人员“公益人”本性。
而在制度不完善的情况下“经济人”的机会主义倾向使不负责任行为的产生成为必然。
其二:现实性需求
公共权力的强制性往往对行政人员具有潜在腐蚀的诱惑力,可能诱惑行政人员利用公共权力损害公共利益而谋取私利。
对每个行使政府公共权力的行政人员而言,都存在着将公共的目的或利益转变为他的个人目的或利益的可能性。
当这两者不相容或冲突时,行政人员在两难境地中经过收益分析,在公共行政实践中往往把直接的责任关系(即上下级关系)置于第一位,因为这是其职业利益的最主要和最直接的来源。而当上级的指示不能反映公共利益时,不负责任行为的产生就成为了必然。
这就暴露了委托代理关系中间接监督的弊端。这些成为制度建设的现实性需求。            
二、公共管理责任
所谓公共管理责任,是指公共管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责。
(一)主观责任与客观责任
客观责任,与从外部强加的可能事物相关,即,你必须对上级、公众和法律负责;
主观责任,则与我们自己认为应该为之负责的事物相关,即,你感觉和认为你自己必须为之负责的事。
1、客观责任
客观责任的具体形式有两方面:职责和应尽的义务。
职责,包含上下级关系、以及自上而下地行使权威以确保实现既定的目标。
(1)首先,公共行政人员最为直接地对他们组织的上级负责,贯彻上级的指示或相互之间业已达成一致的目标任务,也要为他们的下属的行为负责。
无论这些指示是来自于等级森严的管理体系,还是来自于由协作完成的决策过程,他们必须能够解释自己的行为,并将时间和财富的分配与工作计划和组织目标统一起来。
这是直接的职责关系,它包括一个常规的报告过程。
客观责任也要求对下属的行为负责。这是韦伯的官僚机制的理想形态理论的基本观点:
上级必须指示自己的下级行事,给他们提供完成工作所需要的资金,适当地授权给下级。反过来,他们也为自己的下级如何使用所提供的资金和如何实施所授权力去完成任务而负责。
(2)其次,公共行政人员对民选官员负责,把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻。
(3)最后,公共行政人员要对公民负责,洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益。即,服务于公共利益的义务。
无论是按照正式的就职宣誓、政府伦理法规、还是法令,最终,所有的公共行政人员都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责的行为。
2、主观责任
外部强加的义务只是责任的一个方面。与此并列的是我们自己的情感和信仰的责任。
如果说,客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待;
主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。
履行行政管理角色过程中的主观责任,是职业道德的反映,这种职业道德是通过个人的经历而建立起来的。
3、案例分析一 —— “如何处理A老人的问题”?
一、首先,你要考虑与你的客观责任相关的事实。
1、与该重建工程相关的法律明确地宣布哪些房屋不符合标准并将被拆毁。如果房主不能或不愿意对房子进行必要的维修,房子就会被拆除。
2、不符合标准住房的判断标准在该工程的指令和该市的建筑与安全法中已得到明确的界定。
3、你对该工程的总指挥官负责,向其建议哪些房子应该被拆除,哪些应该得到重修。如果这件事情看上去有异议或你不能自主解决,你应该和总指挥讨论。
4、在这件事中,你应该对维护公共利益负什么责任,你还不清楚。你需要弄清楚公众,至少是该区的公众对这件事的感觉如何。
二、然后,你检查一下自己对A 老人的事了解多少,你还需要获得哪些必要的信息。你会确信如下的信息:
1、X与Y对A老人的房子的描述是一致的,房子很可能属于被拆除之列。X并没有试图减轻对房子现实破败状况的描述。
2、因为房子已然如此破败,所以,就没有资格获得特许或足够贷款去做修缮工作,以逃避被拆除的命运。
3、A老人没有条件从私人借贷机构借贷,因为即使她得到了资金,她也无力偿还。如果房子被拆除,A老人将无力在现在的位置重建一所新房子。
4、如果工程部宣布房子将被征用并拆除,A老人将会以市场价得到房子的补偿费。
三、你觉得在这件事中其他几个方面很没把握,你需要澄清如下的情况:
1、A老人自己对这件事如何看待?
2、改变住所她能应付得过来吗?她的精神、情感和身体状况如何?她还健康吗?
3、如果A老人的房子被拆除了,她还有其他的选择吗?她会从工程部得到足够的房屋征用费,以便能够在别处购买另一所房子或公寓吗?
4、A老人可以作为例外的案例处理吗?在该工程区还有其他的老年人也像她一样面临同样的问题吗?也许该把他们看成是一个团体。
5、该社区的其他人如何看待A老人的事?处理她的房子的方式,会让其他人思考自己的利益是否因此得到维护或损害?
四、最后,你以自己的禀性思考这件事。你试图考虑搞清楚A老人的事你担负了什么样的主观责任。
在仔细考虑之后,你会得出以下认识:
1、你对老年人的态度是深深的尊敬。
2、这一态度是由许多信念组成的。
3、在困难面前不退缩是你的价值观中最明显的美德。公正或者公平是所有原则中最必要的一个,对别人的感情保持敏感是你的另一个美德。
五、在此思考的基础上,你可以得出结论:
你最强烈的主观责任感引导你努力以一点不损害A老人的方式去解决问题。你不想打扰她的生活。
六、然而,你还有其他义务。
你是行政人员,你有责任就A老人的房子之事提出建议。
工程部给你薪水,在你接受这个工作的时候,你就有义务履行这些责任。这是你的客观责任。而且只要你在这个位置你就不能忽视这些责任。
而且,身为行政人员,你还要承担主观责任。
1、你感觉有责任在同事之间保持高昂的士气和合作的团队精神。    你看重效率,而且,你认为这些品质(士气和团队精神)对于有效率的组织必不可少。
2、你也觉得有责任避免与该地区的居民发生冲突,这既是为了避免打乱正常的工作程序也为了提高工作效率,更因为你尊重别人。
3、你希望居民感觉你对他们是公正的。
4、还有,你觉得应该对该工程的总指挥以及执行指挥负责,还要为维护组织的形象而负责。效忠组织对于你来说也是很重要的。
在决定最好的行为方法的过程中,你可以仅仅对最强烈、最确定的客观责任做出反应(如你的上级或法律),
或者,你可以让你内心最深处的感情起决策性作用。
(二)责任的冲突
实践中,行政责任冲突最常见的三种形式是:权力冲突、角色冲突和利益冲突。
1、权力冲突
考察两种或两种以上的客观责任之间的冲突,这些客观责任是两种或两种以上的权力来源(诸如法律、组织上级、民选官员和公众等)从外部强加给我们的。
案例分析二——“少校、上尉和下士丽”
2、角色冲突
    角色概念是角色责任冲突的关键原因。在特定的情形中,我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的或者是互相排斥的。一般来说,我们不仅仅体验价值观本身,而是体验在价值观支配下的角色冲突。
3、利益冲突
    责任冲突的另一种方式与这种情况有关——即个人利益与作为一个公共官员的义务之间产生了冲突。
这种冲突,包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系;但这些冲突中较典型的是,提供了滥用公务谋取私利的机会。
它表现为,公共角色与私人利益之间的冲突,客观责任与个人可能利益之间的冲突。
肯尼斯• 克纳亨为利益冲突提出了一个广泛的定义:
    “利益冲突,可以被界定为这样一种状况,处于这种状况的公共组织雇员的隐秘的或个人的利益足以影响或看上去会影响他客观地行使自己的行政职责。”
同时,界定了包括在这一定义中的八种情形:
    (1)贿赂
    贿赂,就是非法接受钱财或其他被认为是有价值的东西,作为交换,公务员在处理公共事务时给行贿者提供特殊优惠。
    贿赂的关键属性是:行贿者有扰乱客观的、公正的行政行为的明显意图以及受贿者情愿遵从行贿者的意图。
   (2)权力兜售。
公共雇员为了与自己的利益相关的第三者试图影响政府决策。
    (3)信息兜售。
    行政人员私下把不该公开的信息通知了一般公众并利用这些信息为自己取得好处、钱财或其他东西。
    (4)财政交易。
    当公务员所拥有的直接或间接财政利益与工作责任行为之间有直接冲突时,这种情况就出现了。现实的利益冲突会在一定程度上表现为,行政官员个人直接掌管着一项决策,该决策将会带来明显的个人收益。
    它与“权力兜售”不同的地方是:当事的官员能够有效地控制结果。
   (5)馈赠与消遣。
    如果索要或接受礼物馈赠和款待影响了公务员客观地行使自己的职责的话,冲突现象就会产生。
典型的情况是:提供这些礼物的人没有像贿赂那样提出具体的优惠要求,但有意地想给受贿者留下好印象。
   (6)组织外就业。
    兼职、顾问、个体经营等都可能与行政职责产生利益冲突。冲突情况包括利用公共雇员地位提高私人雇主(或自己)的身份,将本该用在行政事务中的努力和精力都用在了组织外的工作上,并将政府的服务和设备用于组织外工作上。
受雇在外面工作并不必然产生利益冲突,是否会产生利益冲突关键看两个因素:工作类型和受托权限。
   (7)未来就业。
    如果公共组织成员打算将来在他现在与之有行政业务往来的公司就职,这种想法可能会让他对计划中的雇主提供优惠对待,希望借此使雇主给他提供一份职位。而且,公共组织雇员也会将内部文件和组织程序性知识作为一个诱人的礼物送给与公共组织有常规业务往来的公司。
   (8)处理亲戚关系。
    公共行政人员利用自己的职位为亲戚提供优惠也会引起利益冲突。
    我们可以认为它是利益冲突的一种形式,有时侯也称之为“任人惟亲”(或裙带关系),它就像权力兜售的一种特殊形式,因为两者的动机存在相似之处。
    从本质上说,它牵涉到利用权力为亲戚获取理想的雇佣待遇、提升或其他可获益的商机。
   (三)从以公众对政府的希望和要求来认识、并划分行政责任的观点看,公共事业管理责任有以下几个方面:
1、回应
指公共管理主体快速了解公众对公共产品的需求,以制定出公共管理的战略发展规划。
2、弹性
即要求公共管理主体在制定和执行公共政策过程中,要充分考虑不同地区、不同社会群体对不同的公共产品或同一公共产品不同程度的需要。
因此,有关公共管理的政策、规划和执行要充分考虑各种不同的因素,因地制宜。
3、胜任能力
即管理者必须有进行管理的能力,无能也是一种腐败。
4、依据正当的法律程序
即在整个公共管理过程中,公共管理主体必须是依法进行,并对结果负责。
5、廉洁
一方面,公共管理行为要公开,并受公众监督;另一方面,公共管理行为要公正,不能利用权力谋取不正当的利益。
(四)公共管理责任的价值
公共管理责任是公共管理达到目标的一个重要保证。
同时,公共管理责任起着制约公共管理中权力的过度扩张、规范管理主体行为的作用。
(五)公共管理的责任机制
所谓责任机制,就是实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。
公共管理责任机制,即指通过什么途径和方法使得公共管理主体真正承担起应承担的责任。

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