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[公文写作] 【基层减负年】基层减负的调查报告 力戒形式主义 遴选笔试

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本帖最后由 田老鼠 于 2020-8-16 10:29 编辑

基层作为承接各项具体工作的“最后一公里”,是将党的思想理论政策方针真正贯彻执行到群众的最直接渠道。近些年,随着各项体制机制改革的深入推进,各种社会管理和公共服务的职能逐渐下沉,基层政府及其工作部门扮演着越来越重要的角色,伴随而来的也是基层负担的逐年加重。
2018年10月9日,中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。明确指出督查检查考核工作也存在名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题,地方和基层应接不暇、不堪重负,干部群众反映强烈。2018年11月26日,习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时一针见血地指出,要把干部从一些无谓的事务中解脱出来。现在,“痕迹管理”比较普遍,但重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”;检查考核名目繁多、频率过高、多头重复;“文山会海”有所反弹。这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力,又助长了形式主义、官僚主义,这种状况必须改变。这番话正中基层的痛点。
负担,指所承受的压力和担当的责任。基层政府负担主要是指贯彻执行上级政府政策文件、应对上级各种检查活动、促进当地经济社会发展和处理辖区群众事务等方面,基层负担表现在两个方面:
一是思想负担。领导干部过份追求完美,基层干部无法完成的精神压力过大;是基层干部好的经验点子无法实行,得不到上级认可的思想包袱过重。日复一日,渐渐消耗了基层干部刚开始工作时的那份斗志,磨灭了刚跨入社会时的那份干劲,久而久之,基层干部也开始消磨日子,工作不求有功只求无过,不求被领导重视,只求不被领导重视。这都源于上级领导工作作风不正,一是只看谁的表面功夫做得好,谁办事就得力,事情只看结果,不管过程。二是不关心干部,出现问题和错误只知问责和处罚,也不试图了解出现问题的原因。没让基层干部感受到组织的理解和关心,导致基层干部的思想偏离了组织的轨道,与组织越来越生分,距离越来越远。
二是工作负担。上级组织过度考核,考核时间过于频繁,考核方式过于形式,只看软件资料不实地走访造成的;更是主要领导为得政绩,不切实际增加工作压力,增加工作量工作作风过于官僚导致的。工作方式仍然存在以文办事,以会办事,基层干部的时间多数都用在了参加会议和制发文件上,工作方式过于要求痕迹化,导致基层干部工作多停留于应付检查,工作节奏过于紧张,工作负担过重。
那么,当前基层负担面临哪些实际矛盾问题,存在哪些原因,以及如何减轻基层不必要的负担,笔者先后到桂阳县有关乡镇(街道)、县直机关等二十多个单位进行实地调研并提出建议。
一、当前我县基层负担过重的主要表现
根据实地调研,我县当前基层负担过重主要表现在以下几方面:
(一)督查检查频繁无序。督查检查目的是为了推动上级党委政府决策部署贯彻落实,是保障各项政策落实的重要手段,也是为了改进作风,激发干部担当作为。虽然经过整治后,督促检查频率下降了20%,但还是不同程度存在督查检查过多且层层加码,形式主义严重,耗费基层干部大量时间精力,从而滋长了“脱实向虚”的不良风气,广大基层干部啧有烦言。其中有19.2%的人认为,每年与自己业务相关的督查检查次数多达15次以上,而且检查有的还要党政主要领导陪同,一位乡镇领导干部很诙谐的说,我不是在陪领导检查,就是在迎接领导检查的路上。确实,有时候为了迎检,全员空岗去打扫卫生、文明劝导,老百姓来办事找不到人。有的督查检查全凭“印象分、感情分”。督查检查自由裁量空间大,而且还存在变异的情况,调研中不少基层干部抱怨道:现在不是来督查检查,是来调研,照样要准备各种汇报材料、资料台账等,导致基层干部无所适从,往往一项工作不得不重复做资料,无形中增加工作负担。
(二)留痕存底怪像丛生。工作“留痕”的本意在于加强管理、激发动力,以明确责任、推动落实。“处处留痕”“痕迹主义”,虽饱经基层质疑、媒体否定,但仍然是我县基层工作开展的重要一项内容,甚至日渐内化为一种工作惯性和方式。可俗话说的好,什么事都过犹不及,对基层而言,上面千条线,下面一根针,所有的工作都要靠基层去落实。如不结合基层实际情况,片面强调“留痕”、事事处处都要“留痕”,就留不住真章,留不住实效,更留不住民心,最终留住的也只有基层堆积如山的各种记录、各类表格、迎检资料汇编和迎检汇报材料等,还有我们的“表哥、表姐”的“美称”。当前我县一些地方和单位搞“处处留痕”的问题依然不同程度存在,无形之中给基层增添了不少负担。主要表现在以下几方面:
1.拍照=开展工作。这是当前留痕现象中最为突出的特点。不论是开会,还是学习,不论是值班,还是加班,不论是在室内,还是在室外……凡事都必须拍照“留念”,似乎不拍照就不能证明做了这项工作。比如说:在开展“我为大家巡一夜,大家为我巡一年”的全民巡防活动中,我看大部分单位是先把干部召集起来,拍个照往县级群里、单位群里一发,然后坐在村干部家喝茶或在某个地方吹牛扯淡,又有多少是在真巡防,巡真防?走访贫困户时,话说不过两三句,照片就已拍了三四张,各种记录本上就忙着要贫困户签字!……处处留痕不仅既占用干部大量时间、耗费大量精力、浪费国家财力物力,还助长了形式主义、官僚主义之风,让不少干部尤其是基层干部压力山大、苦不堪言,严重背离初衷、走向反面。
2.文会=落实工作。一些机关单位热衷于“文来文往,以布置代替落实”,大事小情总爱下个通知、开个会,大小工作都想列个报表,大小问题都得发个指导意见,还要求层层书面上报。比如说精准扶贫过程中表格资料名目繁多、上级要求不停变化调整、任务繁重的问题引起了不少基层扶贫干部的共鸣。每年的民主生活会征求市县党委政府领导个人的意见时,说实话县级领导还多少也见过面或认识,但市级领导有的连人都不太认识,这意见从何而提呢?另一个突出问题就是要材料太急,例如上午下班接到安排通知,下午上班前就要反馈情况,恨不得昨晚结婚,今天早上就生孩子。有的文件上的要求报送时间比收文时间还要早。每天类似通知、会议一个接一个,甚至同一时间一个人要同时参加两三个会议,时间紧、任务重、人手少,导致很多基层干部忙于应付,而没有精力去做实际的工作。调查中,不少乡镇长不紧发出这样的感慨,我哪是什么乡镇长,是名副其实的会长。变了味的“留痕”,不仅让一些基层干部忙于应付、身心俱疲、苦不堪言,也使形式主义的歪风再次抬头。
3.资料=工作成效。在检查考核中,会议记录、照片、方案成了检查的“老三件”,检查看方案,干否看图片、会议记录。于是很多单位就拿出规模很可观的“成绩单”,一大堆资料盒,一大堆工作台账,一大堆文件,检查结果也往往是谁的文件多,资料多,文件盒子多,谁的资料做得扎实,环环相扣,图文并茂,有安排,有部署,有“效果”,换句话说只要在文件堆里能够看到“落实的过程”,就会得高分。而如果深究实际情况,其工作内容也不过尔尔,有的工作只是落实在了安排部署的文件、资料台账、工作总结上,甚至跟群众就没有见面,有的单位和干部力图通过在“文山”中对工作层层加码、在“会海”里喊高调式“留痕”,来凸显对上级布置工作的重视。还有的因为文档资料有瑕疵而遭到批评,这种重视过程、忽视结果的做法,很容易让基层学会“见招拆招”,以形式主义应付形式主义,造成恶性循环。
(三)基层干部沦为“微信工作群奴”。 基层干部被QQ群、微信工作群“绑架”的现象越来越突出。在调查中发现,31%以上的关注了10个以上的工作群,51%以上的关注了5-10个工作群。很多时候一次活动一个群,一份文件一个群,一个圈子一个群,一个分管一个群,其用途主要集中在安排工作、通知公告等、学习宣传等。微信工作群确实便捷了我们的工作,但其管理不规范造成的问题也不容忽视。比如:一方面,基层干部每天耗费大量的时间回复、汇报工作群里安排的各项任务,很多人上班第一件事就是打开QQ、微信看看有什么通知,甚至有时候在开会时也会悄悄的看手机,生怕又遗漏了消息。一方面,需报送的文件材料,通过工作群汇报了,还要报送纸质版的,纯属多此一举。另一方面,各项工作都要晾晒到工作群里,容易成为个别人的“秀场”,助长浮夸之风、造假之风,个别干部只在微信群里工作的“热火朝天”,实际工作成效与之大相径庭。
(四)基层干部形象待遇遭遇瓶颈。一是政治地位较低,发展前景不理想。问卷调查中,有47%认为乡镇干部的苦恼是“上不去”(职务上不去,城里也上不去)。乡镇干部处于公务员序列的最底层,条件艰苦,工作任务重、辛苦,而且责任大,提拔升迁机会渺茫。有的人忙碌十几年依然是一般同志,几十年了还只是副镇长,自嘲患上了“同志病”、“副科病”。有的事业编制干部,常年在基层公务员岗位担任多项重要工作,但享受不到任何公务员的待遇。而同等情况下,县级以上机关干部不仅工作条件优越,工作相对轻松,压力小责任小,提拔机会也较多,使得一些乡镇干部特别是年轻干部不惜托关系、寻人情,想方设法往机关调或者考到机关单位。二是经济待遇较低,工作条件比较差。51%的被调查对象认为目前最大苦恼是“收入低”,每月的工资就是2000-3000元。由于职务上不去,乡镇干部工资待遇偏低。而且大部分乡镇财力有限,办公条件很一般。乡镇工作的特定性,使得乡镇干部需要经常下乡开展工作,风里来雨里去,夏天热冬天冷。下乡伙食补助、通讯补贴、交通补贴等又随着规范津补贴发放而相继取消,造成乡镇干部心理上的不平衡。三是社会认可度比较低,群众评价比较差。当前,社会上关于乡镇干部的负面新闻层出不穷。前些年,乡镇干部似乎成了“吃卡拿要”、“作威作福”、“为官不为”的代名词。同样级别的干部,县直机关下乡说的话就是“圣旨”,乡镇干部说的就是耳旁风,令广大在一线工作的乡镇干部“很受伤”。作为“兵头将尾”,征地拆迁、“三大攻坚”、信访维稳等棘手的“硬骨头”通过行政命令落到乡镇干部身上,常常是吃力不讨好,使基层干部工作既辛苦又委屈。
二、浅析我县基层负担过重的原因
基层“负担过重”看起来是由形式主义造成的,背后的深层次原因错综复杂,根子还是在官僚主义。习近平总书记也多次在会议中指出:基层的形式主义,根源不在下面,而是上行下效。我们通过调研分析,造成基层负担过重的主要原因有以下几个方面。
(一)新时代赋予基层工作任务加重。工作任务重可谓是当前基层工作最重要的压力源,表现在工作数量多,“公婆”多、文件多、会议多、任务多、考核多。当前,站在国家层面看,我国已经是世界第二大经济体,而且正在走向强大、走向复兴的路上,发展建设的步伐只会越来越快。在这样一个全社会都在抓经济、抓建设、抓成效的时代,没有人能够置身事外,基层工作人员更不例外,甚至可以说整个国家的担子都压在基层头上。站在全县层面看,我县正处于全面建成小康社会的决胜期,也是开启迈向现代化新征程的关键期,越是关键时期任务越艰巨,且近两年县里面对动能转换、爬坡过坎的严峻挑战,新形势、新问题、新常态不断对基层干部提出新考验。这负担能不重吗?
(二)行政主体内部存在严重的官僚主义和形式主义。
一是在工作部署上存在层层加压、能推则推的现象向下压实责任,原本是落实工作的必要之举,而不少机关部门却将压实责任变异为压力“甩锅”,督查检查“甩锅”,转发文件“甩锅”,分配任务也“甩锅”,“锅锅”砸向基层。不少上级部门的基本模式是“开会动员—发文布置—督查考核”。开会内容多半是围绕“高度重视”“细化措施”“督查问责”的官话、套话,缺少实在“干货”。开完会、发完文件后,就等着基层报材料,最后到基层来督查考核,很少研究文件精神如何结合实际创造性地贯彻落实,而是机械落实。而基层的实际是有的刚弄清文件意图,有的刚探索出落实的方法,还不见成效就被检查,被指出的存在各类问题都是基层工作不细致不严谨造成,而没有人主动承担指导不到位、实际落实有偏差的业务主要责任,把风险、责任甩给基层,自己做“太平官”。压力加码看似是倒逼基层干部干事担当的措施,实则易造成上级制定的政策无法真正在基层落地,脱离实际。
二是在考核导向上存在重形式、轻实效问题。考核是“指挥”棒,现在的工作考核都是部门考核乡镇,年终各项工作最后的把关全在部门,而乡镇办事又要到部门“讨”钱,造成部门来的都是“官”,乡镇领导干部疲于接待。此外上级下达的考核指标中有一些根本就不是乡镇职责范围内的事,造成上级对下级的定位错位,而对这样的考核指标,乡镇又不得不做,只能劳民伤财搞弄虚作假,形式主义走过场。在考核导向上,一些部门不是注重实际成效,而以台帐设置好坏来衡量工作优劣,很少到现场和群众中去了解真实情况。考核中常常出现实干、苦干的基层单位评不了先进,而精于台账、贯于做表面文章的基层单位受青睐,这在很大程度上助推了“做台账比办实事管用,做表面文章比实干苦干管用”的歪风。
三是在部门协调上存在各自为政,懒政惰政现象。很多职能部门本位主义严重,缺少部门与部门间的横向沟通、与基层的纵向联系。往往是各行其是、各自考核,很少考虑基层的实际,大大增加了基层干部的工作量。一些职能部门官僚主义盛行,热衷于在基层设机构、挂牌子,多数情况下仅仅是把机构延伸到基层,而人员和服务都跟不上,处于“事下人不下,责下权不下”的状态,把一些本该由部门承担的任务转嫁到基层。比如信访维稳、招商引资、打非治违、环保治理、道路交通安全、校车安全等,上级主管部门只讲属地管理原则,而忽视谁主管、谁负责的原则,甚至通过以签订责任状的形式将责任“甩锅”给乡镇(街道),而成了由乡镇(街道)挑大梁、担担子,在考核中一旦出现问题就首先追乡镇的责任。一位不愿透露姓名的乡镇干部说,在一次扶贫迎检中,所驻村的一名低保非贫困户出现了低保错评情况,某科局领导不是思考在经济情况比对中找问题,而是一开口就是乡镇难逃其咎,使得上到分管领导下到驻村干部,个个惶恐不安。再之乡镇一级没有执法权,出了问题却要“挨板子背锅”。在法制日益完善的今天,居民的法律意识在逐步增强,但是,侥幸意识和“法不责众”意识依旧存在,在攫取利益上习惯性的逃避法律法规和规章制度,在维护自身不合法的利益上又用非访或者是暴力的方式。例如规范建房工作,乡镇只有巡查报告的责任,发现有违法建设时只能是劝阻、责停,可是在检查中,一旦被发现就是说乡镇不作为。如果强拆,乡镇又要面临暴力对抗,严重的还将与居民对簿公堂。多位乡镇干部曾在调研中很无奈的说,“执法在部门,责任在乡镇;投入靠乡镇,收益归部门;管理靠乡镇,罚没归部门”的现象,使得乡镇干部工作起来上下为难、左右掣肘。由此可见,基层“负担过重”,根子还在官僚主义、形式主义问题。
(三)基层人事体制不完善和能力素质亟待提高。
一是一人多岗现象突出。俗话说,一个萝卜一个坑,但在实际工作中往往是一个萝卜要管好几个坑。近年来,随着政府职能由管理型向服务型转变,各类服务逐步靠前,计划生育等工作纷纷实行“重心下移”,对乡镇干部提出了越来越高的要求。据调查发现,几乎所有的单位均不同程度存在“一人处”的人员紧缺现象。就拿乡镇来说,全县22个乡镇(街道),各乡镇(街道)人口数差异较大,少的两万余人,多的则有十万余人,但干部编制人数一般在40-90人左右,其中领导干部职数为9-11人,除能力跟不上、健康原因、年龄偏大或上级部门借调等特殊情况的,“使得上劲”能干事的干部只有30-50人左右。乡镇班子成员中除纪委书记专岗外,其他班子成员分工普遍多达八九项,意味着一人至少要对接上级八九个部门。据调查显示,约57%以上的干部兼任3项以上工作,26%左右的干部兼任7-8项工作,而兼职干部中又属党政办干部兼职最多,还被美其名曰:能者多劳。在调研中基层干部感慨:忙得要有三头六臂就好了。尽管基层干部经常被调侃成“万金油”“百事通”,但是“一人多事,脚都不点地”的工作节奏,干部真的都是有心无力。经常加班加点,“5+2”的工作模式,身心透支的压力,腰椎病、颈椎病、心理病……比起身体的病痛,更让人担心的有些基层干部有过重的“心病”,面对群众的办事需求和上级单位布置的繁重工作任务,以及各种考核压力,“累的像狗一样”的工作却得不到领导的认可、群众的理解、家人的支持,工作压力无处发泄、内心苦楚没人知晓、幸福指数盼提升,长时期的负面情绪积累让他们焦头烂额、无所适从。
二是基层干部原生动力不足。“上面千条线,下面一根针”。基层干部作为“穿线人”,同时又接受上级部门的调度指令。随着政府职能转型升级,对各项工作要求越来越高,无一不要求专人、专职,各种检查、评比、考核一个接一个,基层干部普遍感到工作头绪多、任务重,思想压力大,常处于一种被动应付的局面。而基层本身人手不足,干部一人往往身兼数职,人岗混杂、交叉兼职等问题突出。另一方面,现有乡镇干部总体素质难以满足工作要求。不少乡镇主要领导反映,在分配工作的时候,总是难以找到合适的干部。乡镇干部普遍学历较低年龄偏大,从问卷调查情况来看,全县各行政编制及事业编制干部本科以上学历的占比仅29.8%。专业技术人才特别是财会、电脑等方面的人才尤为缺乏。一些干部对新知识不学不用,对新情况、新问题往往感到无从下手,力不从心。还有一些乡镇干部法制观念淡薄,办事容易出事,难以担负关键岗位的重任。
三是干事创业激情有所淡化。问责已属于家常便饭,让对工作付出大量心血的干部气馁甚至寒心,工作中失责必问、问责必严是应该的,但也存在问责滥用现象,成为基层干部的心病。现在的问责状态是“下面一颗钉,上面千把锤。随时可能挨一锤,就是不知谁先锤”。虽然各级也在采取积极行动整治滥用问责的不良倾向,鼓励广大干部敢于担当作为,但花样繁多的问责“招数”,仍如悬在基层干部头顶之剑,让他们如履薄冰。如一岗双责、属地管理,是基层干部心头的伤。“属地管理是个筐,什么都往里面装。”“每项工作都是一岗双责,不死也要脱层皮”。 以致在调查中,一些基层干部自嘲到:“早追责早解脱,可以不用做事了。”基层对很多工作既没有审批权、执法权,又无能力去落实,一旦出了问题却要属地负责,事前无法参与,事后却要负责任,于法于情都不妥,严重影响了基层干部干事创业的激情。
(四)大数据时代,信息技术缺乏有效整合。黄仁宇在《中国大历史》中反复强调了传统中国的一个现实:大国治理却缺乏数字化管理能力,因此产生诸多问题。也就是说,在一个大的疆域中,上下级之间的信息沟通是现代化治理的基础。随着科学技术的发展,人们已经进入了大数据的时代。大数据成为了一个十分普及的技术,具有非常的社会价值。政府部门之间信息资源的共享可以提高政府的办公效率,节省人力资源,充分的达到信息资源的整合。但是信息资源共享在机关部门和基层存在严重的脱节。比如计生信息与婚姻登记信息、公安人口信息等不能与乡镇共享,每年人口抽样调查时,均需到计生部门、民政部门、公安部门等调阅相关数据。还有诸多政务APP的实际操作性不强,各个部门都开设,而且要求强制使用,动不动就已关注量来考核工作实绩等,无形中就给基层干部增加了很大的负担。
三、关于我县基层减负的建议和措施
2019年3月6日,中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》(中办发〔2019〕6号),决定将2019年作为“基层减负年”,《通知》提出了一系列为基层松绑减负的务实措施,要求干部从文山会海、迎评迎检、材料报表中解脱出来,把精力用在解决实际问题上。随后,省委、市委、县委先继出台相关措施。力戒形式主义,为基层减负,既是切中时弊之举,也意味着管理理念的革新。“基层减负年”将减负的迫切性、重要性提到了前所未有的高度。要想减轻基层工作负担,不是一日之功,而应循序渐进。下面就基层如何减负提出以下建议和措施。
(一)制定责任清单,明确责权利,为基层干部“松绑”。一是要合理确定基层干部职责,列出责任清单。要科学划分基层与县直机关部门责任清单,明确哪些属于基层事务,哪些不属于基层事务,以便基层能因地制宜地实行具体到位的的管理,提供高质量高效率的服务。要根据“权随事走,财由事定”的原则,赋予基层相应的权力和财力,把编制、财力充实到基层,以免基层干部用“最弱的肩膀”扛“最重的担子”。不能把那些本该属于机关部门的职责被扣上“属地管理”的名义而转嫁给基层,必须要严格按照责任区分,该是谁负责就由谁担责,不能搞“一揽子”,不能够想当然。二是让基层干部回归服务本职。要切实改革目前指标层层下压、层层加压的压力型体制,基层政府职能转变了,就要让基层干部从上级下派的各种琐碎、繁重、形式主义的任务指标以及层出不穷的考核评比中彻底解脱出来,以便有较多时间和精力用在公共管理服务上。
(二)转变方式,注重实效,为基层干部
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基层减负不是纵容基层干部不作为,懒政的借口;基层减负是为了让更多的基层干部从文山会海中走出来,更好地整合党政机关资源,进一步深化改革;基层减负是为了激发基层的工作积极性,点燃基层干部干事创业的热情,推动实际工作;基层减负是为了更好的贴近民情,更好的了解人民之所想,人民之所需,更好的为人民服务,为实现2020全面建成小康社会的目标持续奋斗。
新时代,基层减负不仅是全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是推进全面从严治党向纵深发展,加强党的作风建设、制度建设的重要内容。要彻底减轻基层工作负担,还要上下一心、共同努力,给基层干部更多接触群众、了解群众、关心群众、解决群众问题的时间,相信基层的工作会迈上一个更大的台阶。

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